UNIVERZITA PAVLA JOZEFA ŠAFÁRIKA
v Košiciach
ISSN1335-7182
2/2 0
1 8
ročníkXIX.
FAKULTA VEREJNEJ SPRÁVY
Verejná správa a spoločnosť
Verejná správa a spoločnosť je vedecký časopis fakulty, ktorý uverejňuje vedecké
príspevky, príspevky do diskusie a recenzie obsahovo orientované na teóriu a prax
verejnej správy. Poslaním časopisu je publikovať významné výsledky vedeckého
výskumu z oblasti verejnej správy a príbuzných disciplín súvisiacich so študijným
profilom a vedeckým zameraním fakulty. Časopis vychádza v printovej aj
elektronickej verzii (www.vsas.fvs.upjs.sk)
Public Administration and Society
Public Administration and Society is a scientific journal publishing scientific academic
articles, contributions to discussion and reviews having the content orientation on the
theory and practice of Public Administration. The mission of the Journal is to publish
significant results of the scientific scholarly researches regarding the area of public
administration and related disciplines which are connected with the study profile and
scientific bias of our Faculty. The Scientific Journal is issued in print and an electronic
version. (www.vsas.fvs.upjs.sk)
__________________________________________________________________________
Vedecký redaktor:
Výkonný redaktor:
Redakčná rada:
Adresa redakcie:
Registračné číslo:
doc. JUDr. Mária Hencovská, CSc.
prof. JUDr. Igor Palúš, CSc.
prof. Ing. Viktória Bobáková, CSc.
doc. Ing. Anna Čepelová, PhD.
prof. Ivan Halász, Ph.D.
doc. JUDr. Mária Hencovská, CSc.
doc. PhDr. Peter Horváth, PhD.
prof. et doc. JUDr. Karel Klíma, CSc., dr. hab.
doc. Mgr. Gabriela Kravčáková, PhD.
prof. PhDr. Ján Liďák, CSc.
doc. PhDr. Drahomíra Ondrová, CSc.
prof. JUDr. Igor Palúš, CSc.
dr. hab. Adam Sosnowski, prof. TWP
prof. JUDr. Peter Škultéty, DrSc.
Verejná správa a spoločnosť
Fakulta verejnej správy UPJŠ
Popradská 66, P.O.BOX C-2
041 32 Košice
Tel.: 055 / 788 36 17
Fax: 055 / 788 36 65
EV 4754/13
ISSN 1335-7182 (tlačené vydanie)
ISSN 2453-9236 (online)
© Fakulta verejnej správy UPJŠ v Košiciach
VEREJNÁ SPRÁVA
A
SPOLOČNOSŤ
2/2018
ročník XIX.
2
3
Obsah
Vedecké práce
Verejná politika ako proces a ako cyklus
Stanislav Konečný
5
Organizační kultura veřejné správy a komunitního plánovaní sociálních
služeb – kolize či vzájemné soužití?
Miroslav Pilát
22
Syndróm vyhorenia u pracovníkov štátnej správy
Lenka Lachytová
40
Územná samospráva jako „štvrtá moc“ v štáte?
Lívia Trellová
53
Public Policy as a Tool to Decrease Regional Disparities
Anna Čepelová, Milan Douša
64
Diskusia
Samospráva ako hlavný aktér kreovania miestnych komunít (komunitnej
práce) prostredníctvom neformálneho vzdelávania
Gizela Brutovská, Daniela Hrehová
82
Pričítateľnosť v právnej úprave zodpovednosti právnických osob za daňové
trestné činy
Veronika Nováková
92
Typy kontrol vykonávaných nejvyššími kontrolními úradmi v krajinách V4
Lenka Hudáková Stašová
103
Analýza verejného dlhu na Slovensku
Lucia Rožová
118
Rezenzie
Sociálne kompetentnosti starostov obcí na Slovensku od Elišky Župovej
Ivana Butoracová Šindleryová
133
Sociológia sociálnych problémov od Gabriely Lubelcovej
Stanislav Konečný
136
Kapitoly z metodológie výskumu v sociálnych vedách od Petra Ondrejkoviča
Stanislav Konečný
139
Register autorov 142
4
VEDECKÉ PRÁCE
Verejná politika ako proces a ako cyklus*
Public policy as a process and as a cycle
Stanislav Konečný
Abstract
The article provides an overview of the development of two classic methods of public policy
theory - method approaching public policy as a process and method approaching public policy
as a cycle. It points to the politological roots of both these methods and to their development
in the context of public policy theory. Particular attention is paid to changes in the nature of
public policy research in the context of the development of evaluation approaches and
techniques.
Keywords: public policy - public policy process - public policy cycle
Úvod
Teória verejnej politiky, nadväzujúc na tradíciu politológie a všeobecne politických vied,
v prostredí ktorých sa sformovala, niekedy spontánne preberá z tohto prostredia aj niektoré
svoje metódy a metodologické postupy. Metodológia je aj v prípade teórie verejnej politiky
„systematická teória metód. Jej funkciou je vytvoriť všeobecné filozofické predpoklady, logické,
noetické, prípadne axiologické základy použitia výskumných metód... Každej metodológii sú
vlastné charakteristické metódy“ (Nekola - Veselý – Ochrana 2007, s. 142).
K vlastným metódam teórie verejnej politiky patria v súčasnosti najmä tie, ktorými sa
táto veda snaží modelovo uchopiť konkrétnu verejnopolitickú aktivitu v jej komplexnosti alebo
z určitého aspektu, rešpektujúc pritom nomotetické východiskové kritérium tejto vedy,
spočívajúce v odhaľovaní tých skutočností, ktoré sú kľúčové pre vysvetlenie všeobecnejších
charakteristík celej triedy verejnopolitických skutočností (Kay 2006, s. 18). Vzhľadom k vyššie
uvedenému sa nám javí ako účelné a aj vedecky odôvodnené budovať všeobecnú
metodológiu teórie verejnej politiky hierarchicky ako sústavu modelov, celostne
interpretujúcich verejnú politiku z hľadiska základných „teoreticky zostručňujúcich zobrazení
reality“ (Fiala – Schubert 2000, s. 42), resp teoreticky vyjadrujúcich empirické dáta, čím
* Štúdia vznikla ako súčasť teoretickej prípravy riešenia úlohy VEGA 1/0757/17 Verejná správa
ako poskytovateľ verejných služieb sociálneho štátu – využitie zahraničných skúseností pre reformy v
Slovenskej republike.
5
umožňujú lepšie porozumieť veciam tak, že upozorňujú na dôležité vzťahy a súvislosti
(Heywood 2008, s. 39). F. Ochrana píše: „Vedeckou metódou je aj modelovanie, ktoré
prostredníctvom formulácie problému, vytvárania modelu a výskumu modelu prenáša znalosť
o modele (ako zjednodušeného obrazu skutočnosti) späť na realitu“ (Ochrana 2009, s. 33), čo
je podľa nášho názoru prístup, overený už aj v metodológii politologickej ako jeden z jej
základných metodologických prístupov, umožňujúcich celostné vnímanie politických procesov
(Heywood 2008, s. 486 – 491).
Takýmito modelmi pre teóriu verejnej politiky sú okrem iných aj model (metóda)
procesu verejnej politiky, cyklu verejnej politiky (porovnaj Karagiannis – Radaelli 2007), model
(metóda) A-A-A, model (metóda) politických sietí a pod., ktoré aj kriteriálne vyhovujú klasifikácii
metód uplatniteľných v analýze tvorby verejnej politiky a ku ktorým patrí spôsob poznávania a
výpovedí, charakter skúmajúceho objektum určujúca stránka predmetu skúmania, stupeň
všeobecnosti prístupu ku skúmaniu a miera normativity (Nekola – Veselý – Ochrana 2007, s.
146).
Ako konštatujú autori z postupimskej univerzity (Jann – Wegrich 2007, s. 43), od
počiatku formovania teórie verejnej politiky v 50. rokov minulého storočia bola táto oblasť úzko
spätá s perspektívou, ktorá považuje politický proces za postupnosť určitých krokov alebo z
nich vytváraných etáp (fáz)*
, ktorá slúžila ako základná šablóna, umožňujúca systematizovať
dosiahnuté poznatky, porovnávať rôzne prístupy v tejto oblasti a hodnotiť aj prínos jednotlivých
prístupov k tejto disciplíne. Podľa nášho názoru tým spĺňala požiadavky, kladené na metódu
vznikajúcej vedy, okrem iného tiež tým, že odpočiatku bola predmetom metodologickej kritiky
tak z hľadiska svojej teoretickej konštrukcie, ako aj z hľadiska empirickej platnosti. Ako
uvádzajú vyššie uvedení autori, dochádzalo k paradoxnej situácii: Na jednej strane sa výskum
v oblasti politických vied naďalej spoliehal na identifikáciu príslušného kroku alebo bol spojený
s určitou etapou (fázou) procesu verejnej politiky, na druhej strane bola samotná koncepcia
krokov, etáp či fáz spochybňovaná rôznymi kritikmi najmä z hľadiska jej teoretického
rozpracovania. V literatúre sa pre koncept verejnej politiky ako procesu zaužívalo označenie
etapovitý alebo tiež viacstupňový model (stages model).
Pritom nie všetci autori striktne rozlišujú medzi modelmi, ktoré interpretujú verejnú
politiku ako proces za sebou nasledujúcich krokov a ako cyklus krokov (potenciálne) sa
opakujúcich (napr. Anderson 1984, s. 26, Tresch - Sciarini - Varone 2011, DeMarchi – Lucertini
– Tsoukiàs 2012), čo podľa nášho názoru – ako to zdôvodníme v závere našej štúdie – má v
* Pri terminologickej nejednotnosti sa snažíme v tejto štúdii dodržiavať hierarchiu pojmov "krok"
ako vyjadrenie elementárnej úrovne základnej jednotky členenia procesu či cyklu, a pojmu "etapa" resp.
"fáza" pre určitý stupeň agregovania jednotlivých "krokov".
6
7
skutočnosti význam nielen z hľadiska pochopenia genézy metodologických postupov
formujúcej sa teórie verejnej politiky. Navyše – ako upozorňuje Paul A. Sabatier (2007, s. 7) –
predpoklad, že sa verejná politika uskutoční len v jednom cykle (čo by aj podľa nášho názoru
v konečnom dôsledku plne legitimizovalo ako univerzálny aj model verejnej politiky ako
procesu) je zjednodušujúci, lebo verejná politika sa spravidla napĺňa vo viacerých cykloch,
prinášajúcich nové návrhy na viacerých úrovniach rozhodovania.
Napriek tomu však politologická inšpirácia politikou ako procesom bola veľmi užitočná
a empirickejšie orientovaná teória verejnej politiky tento model vo svojom vývoji prirodzene
prekonala.
Verejná politika ako proces
S myšlienkou modelovania politického procesu ako postupnosti niekoľkých krokov
prišiel už na začiatku 50. rokov H. Lasswell, ktorý ho rozčlenil do siedmich krokov:
porozumenie (intelligence), presadenie (promotion), vymedzenie (prescription), uplatnenie
(invocation), využívanie (application), ukončenie (termination) a hodnotenie (appraisal)
(Lasswell 1951). Hoci táto postupnosť krokov bola kritizovaná (najmä pokiaľ išlo o krok
ukončenia pred krokom hodnotenia), samotný model bol veľmi úspešný a ako základný rámec
pre politické štúdie sa stal východiskom mnohých typológií politických procesov. Ešte v 60. a
70. rokoch minulého storočia slúžila táto etapizácia ako základná schéma pre usporiadanie
stále viac sa rozrastajúceho súboru výskumov a publikácií z oblasti verejnej politiky (Jann –
Wegrich 2007, s. 43).
Ďalšie pokusy o celostné uchopenie politickej reality ako procesu, nachádzame už v
60. a 70. rokoch minulého storočia u takých autorov akými boli D. Easton a W. I. Jenkins – ich
známe schémy politiky sú dodnes obligatórnou súčasťou učebníc politológie ale aj učebníc
verejnej politiky. U početných autorov nachádzame pritom celý rad modifikácií tohto modelu,
vzájomne sa líšiacich počtom krokov (etáp) na ktoré sa tento proces člení, niekedy aj
proporciou rôznych etáp (fáz) a veľmi špecificky potom charakteristikami záverečných krokov
a v nich obsiahnutých aspektov hodnotenia, resp. prípadne už aj náznakov zacyklovania.
V Eastonovom modeli s jeho známou a často reprodukovanou schémou (Easton 1957,
Easton 1965, s. 32) je vzťah medzi politickým systémom a okolitým prostredím definovaný
procesom vstup > konverzia > výstup, vďaka ktorému je tiež známy ako „input-output model“
(Fiala – Schubert 2000, s. 55 - 59). „Požiadavky aktérov a podpora pod vplyvom prostredia
vstupujú do politického systému, vyvolávajú akciu, ktorá vyústi do rozhodnutí a do následnej
politiky. Výstup spätne ponúka zadania pre vstup v podobe novej požiadavky pre politický
systém. Je to kybernetická reťaz, uzatvorená spätnou väzbou. Nedostatkom tohto modelu je,
7
8
že v ňom chýba analýza alebo aspoň opis procesov vnútri prostredia politického systému.
Súčasne dáva podnet na ďalšie pokusy o rozpracovanie, s cieľom odhaliť vnútorné vzťahy,
ktoré sa odohrávajú v tejto »čiernej skrinke« politického pocesu“ (Malíková 2003. s. 20).
Základnou myšlienkou Eastonovho prístupu bolo „presvedčenie, že politická aktivita môže byť
analyzovaná ako systém procesov, ktoré musia ostávať v rovnováhe, ak má byť táto aktivita
zachovaná. Jeho paradigma pripomína biologický organizmus, ktorého životné procesy
interagujú medzi sebou navzájom a s prostredím tak, aby ho zachovali v zodpovedajúcom,
hoci aj meniacom sa telesnom stave. Politické systémy sa podobajú biologickým“ (Potůček –
Vass - Kotlas 2005, s. 34). Tento model zohral svoju významnú funkciu v rozvoji teórie
predovšetkým v 70. rokoch minulého storočia (Veselý – Drhová – Nachtmannová 2007, s. 45).
V prvom z početných vydaní svojej publikácie Tvorba verejnej politiky James E.
Anderson (bývalý prezident americkej Organizácie pre politický výskum a tajomník Americkej
politologickej organizácie - APSA) ešte v roku 1975 napríklad vymedzil päť krokov procesu
tvorby verejnej politiky: 1) identifikácia problému a tvorba agendy (problem identification and
agenda formation), 2) formulácia (formulation), 3) príjatie (adoption), 4) implementácia
(implementation) a 5) evaluácia (evaluation) (Anderson 1984, s. 19).
Podobne formuloval päť štádií procesu tvorby verejnej politiky v tom istom čase aj
Charles O. Jones (profesor politických vied na univerzite vo Wisconsine) vo svojom Úvode do
štúdia verejnej politiky (Jones 1977).
V závere 70. rokov plynule nahradil najmä eastonovské prístupy prepracovanejší
Jenkinsov model, ktorý uvádza, že najlepší spôsob akým je možnú uchopiť verejnú politiku, je
analyzovať politický systém v jeho štruktúrovanom prostredí a zistiť jeho schopnosť
stabilizovať vzťahy v meniacom sa čase: politický systém teda odlišuje od jeho okolia,
prostredia (Jenkins 1978). „Vstupy (inputs) vychádzajú zo štruktúrovaného prostredia
(sociálno-ekonomického, materiálneho, politického, kultúrneho) a môžu sa meniť, modifikovať
podľa aktuálnej situácie. Sociálno-ekonomické, materiálne a politické premenné prostredia sú
dôležitým východiskom pri štúdiu každej politiky. Proces výberu témy (issue), ktorý sa dostane
do politickej agendy vlády, ovplyvňujú sprostredkujúce premenné (mediating variables).
Sprostredkovateľmi týchto tém môžu byť politické strany, mimovládne organizácie, záujmové
skupiny. Každá z nich má možnosť formulovať politické úlohy a predkladať ich na
rozhodovanie legitímnym autoritám vlády. Sprostredkujúce premenné vyjadrujú vzájomné
komunikačné väzby medzi požiadavkami a správaním sa jednotlivcov, prípadne skupín v
rozhodovacom procese. Jenkinsova »čierna skrinka« konverzie už obsahuje jednak
rozhodovací systém a jednak organizačnú sieť vzťahov, v ktorých sa vstupy spracovávajú.
Ponúka spôsob ako hľadať súvislosti medzi premennými a analyzvať ich fungovanie v
8
9
konkrétnych podmienkach. Tento model zároveň upozorňuje na vzťahy medzi organizačnou
sieťou vlády a jej rozhodovacím systémom, medzi spôsobom prijatia rozhodnutí a ich
účinnosťou, medzi motiváciou pre isté rozhodnutie a jej výsledkom“ (Malíková 2003, s. 21 –
22).
Nemožno pritom povedať, že by sa tieto metódy naďalej aj v rámci politológie
nerozvíjali, ako to možno ilustrovať napríklad na Jenkinsovom koncepte politického procesu,
prezentovanému v jeho neskorších prácach. Niekedy sa síce – najmä pre jeho vnútorné
členenie do siedmich krokov (iniciácia, informácia, rozvaha, rozhodnutie, implementácia,
hodnotenie a ukončenie) zaraďuje do modelu verejnopolitického cyklu (Potůček – Vass Kotlas
2005, s. 36), ale jeho necyklický charakter ho predsa len robí skôr príbuzným s
modelom vnímania verejnej politiky ako jednosmerného politického procesu, ktorý má svoj
začiatok a svoj koniec.
Koncom 70. rokov ponúkol aj D. Easton prepracovanejší model dynamickej reakcie
politického systému, v ktorom detailnejšie rozpracoval najmä stranu vstupov svojho
pôvodného modelu, v rámci čoho rozlíšil vplyv intrasocietálneho prostredia (ekologického,
biologického personálneho a sociálneho systému) a extrasocietálneho prostredia
(medzinárodného ekologického, politického a sociálneho systému), ale ani tu sa podrobnejšie
nezaoberal procesom konverzie vstupov na výstupy (Fiala – Schubert 2000, s. 56 – 57).
"Približne od počiatku 80. rokov začal byť lineárny a časovo vymedzený fázový model
chápaný ako znázornenie cyklicky sa opakujúceho postupu fáz“ (Veselý – Drhová –
Nachtmannová 2007, s. 45), hoci v politologických textoch niekedy ešte stále pojmy proces a
cyklus splývajú. Práve empirické analýzy skúmania politických procesov poukazovali stále
častejšie na ich väčšiu komplexnosť, osobitne v tom aspekte, ktorý Easton i Jenkins vnímali
len ako spätnú väzbu, a ktorému bolo potrebné v celostnom pohľade na politický proces
venovať väčšiu pozornosť.
Garry D. Brewer a Peter DeLeon vo svojich Základoch politickej analýzy následne
rozdelili verejnopolitický proces do šiestich krokov: 1) iniciácia: stanovenie cieľov a vytvorenie
schémy, 2) predbežný odhad: diskusia o probléme, nájdenie jedného alebo viacrých možných
riešení, 3) výber: diskusia o riešeniach, výber najlepšieho, 4) implementácia: prijatie
vykonávacích predpisov a minitorovanie realizačných podmienok, 5) hodnotenie, založené na
štandardoch porovnávania výkonnosti, 6) ukončenie: analýza efektívnosti nákladov a podľa
výsledku rozodnutie o zdokonalení alebo ukončení politiky (Brewer – DeLeon 1983).
Formulácia "podľa výsledku..." otvárala variantné riešenie – buď ukončenie, alebo už aj iné,
neukončujúce zdokonaľovanie procesu.
9
10
Modely, analyzujúce verejnú politiku ako proces, sa v osemdesiatych rokoc stávajú
všeobecne stále viac analytickejšími, členia sa na stále väčšie množstvo krokov a tie sa
dostávajú do stále komplexnejších väzieb.
B. Hogwood a L. A. Gunn následne vymedzili deväť krokov politického cyklu (1984, s.
6 - 11): 1) rozhodnutie o tom, o čom sa bude rozhodovať – hľadanie témy alebo nastolenie
agendy (deciding to decide – issue search or agenda setting); 2) rozhodnutie o tom, ako sa
bude rozhodovať – generovanie alternatív (deciding how to decide – issue Alteration); 3)
definícia problému (issue definition); 4) predvídanie (forecasting); 5) určenie cieľov a priorít
(setting objectives and priorities); 6) analýza možností (options analysis); 7) implementácia
politiky, monitorovanie a kontrola (policy implementation, monitoring and control); 8)
hodnotenie a posúdenie (evaluation and review); 9) udržiavanie politiky, pokračovanie a
ukončenie (policy maintenance, succession and termination). Práve tento deviaty krok
defintívne zacyklil všetky predchádzajúce kroky.
Kritika modelu verejnej politiky ako procesu za sebou nasledujúcich krokov z nášho
pohľadu sa týkala predovšetkým skutočnosti, že model nedával dostatočnú odpoveď na
otázku, ako sa proces posúva z jedného kroku do druhého, neidentifikoval faktory, ktoré sú
zdrojom tohto pohybu od jeho začiatku do konca, na základe čoho niektorí autori hovoria, že
išlo skôr o "turbulentný tok" (Monnier 1987) ako o jasne nasmerovaný proces.
Input-output schémy a policy-making schémy
Už od šesťdesiatych rokov však paralelne začala byť pozornosť venovaná aj tomu, čo
sa deje v politickom systéme pri premene vstupov na výstupy: prevažne štrukturálny prístup
bol stále viac dopĺňaný o funkcionálnu dimenziu. Modely, ktoré v tom čase vznikali,
nepredstavovali tradičné input-output schémy, ale sú interpretované ako systémy
(mechanizmy) tvorby (verejnej) politiky (policy-making system). Za osnovateľa týchto prístupov
zvykne byť považovaný Y. Dror (1969).
Súčasťou týchto prístupov bolo aj hlbšie rozpracovanie samotného inputu a outputu.
G. A. Almond a J. S. Coleman už v roku 1960 charakterizovali nasledovné štyri funkcie inputu
1) politickú socializáciu a nábor, 2) artikulácia záujmov (najmä prostredníctvom tlakových
skupín), 3) kolektivizovanie záujmov (najmä prostredníctvom strán), 4) politická komunikácia.
Zároveň charakterizovali aj tri funkcie outputu: 1) vytváranie pravidiel, 2) uplatňovanie
pravidiel, 3) rozhodovanie podľa pravidiel (Almond – Coleman 1960).
Na túto štúdiu nadväzuje práca G. A. Almonda a J. C. Powella, ktorá rozpracovávala
funkcie politického systému pri premene vstupov na výstupy, ktoré znamenajú, že „ (1) sú
artikulované záujmy (interest articulation), (2) záujmy sú agregované vo forme alternatívnych
10
11
návrhov správania (interest aggregation), (3) sú formulované autoritatívne pravidlá (rule
making), ktoré sú (4) zavedené a presadené (rule application), táto aplikácia je (5)
prispôsobená individuálnym prípadom (rule adjudication), pričom (6) tieto rozličné aktivity sú
vymieňané vovnútri politického systému a odovzdávané jeho okoliu (communication) (Almond
– Powell 1966, cit, podľa Fiala – Schubert 2000, s. 60). Bol to najmä oproti starším podobám
modelu procesu verejnej politiky, ktoré boli nekomparatívnou a empirickou analýzou často
zmiešanou s normatívnymi úsudkami, významná zmena.
Pôvodný input – output model sa viac začínal orientovať na model, ktorého ťažiskom
sa stáva pôsobenie funkcií politického systému, preto sa niekedy spájal – osobitne v horizonte
90. rokov – s prístupmi tzv. nového inštitucionalizmu. Keď sa tieto prístupy rozvinuli, stali sa
viac analytickými, viac „pozitívnymi“ (oproti predchádzajúcej „normatívnosti“) a
komparatívnymi. Podobne sa zmenila aj škála aktérov, zapojených do procesov tvorby
verejnej politiky z hľadiska času, priestoru aj typu problémov (Karagiannis – Radaelli 2007),
čiže z hľadiska konkrétneho obsahu sledovanej politiky (sociálnej, poľnohospodárskej,
vzdelávacej a pod.), ako tomu bolo v systémoch, navrhovaných napríklad nemeckými autormi
(J. Schmidt, W. Jaan a ďalší). Systém tvorby politiky ako prístup teda posunul model procesu
tvorby verejnej politiky viac k otázkam vnútornej štruktúry politického systému, ktoré mali na
celý proces tvorby verejnej politiky zásadný vplyv (Fiala – Schubert 2000, s. 64).
V línii modelov, ktoré stavali na analýze politického procesu ako input-output schémy,
pokračoval ešte v osemdesiatych rokoch svojim modelom organizačnej a komunikačnej
štruktúry politického systému nemecký politológ Franz Lehner (1989), o ktorom P. Fiala a K,
Schubert píšu, že „predstavuje zjednodušenú organizačnú štruktúru politického systému s jeho
podstatnými prvkami a komunikačnými kanálmi, pričom zámerne vynecháva niektoré dôležité
inštitúcie (právny subsystém, médiá) rovnako ako iné roviny (komunálnu, regionálnu)
politického systému. Model ukazuje, že problémy, požiadavky, záujmy, konflikty (inputs) sú v
moderných demokraciách sprostredkovávané najrôznejšími spôsobmi a následne premieňané
na rozhodnutia štátu a jeho správanie (outputs)“ (Fiala – Schubert 2000, s. 58).
Sociálno-politická realita však môže byť vyjadrená aj inou modelovou abstraktnou
predstavou politického procesu – ďalšiu ponúkol na začiatku 70. rokov nemecký politológ Carl
Offe, príslušník druhej generácie frankfurtskej školy. Ide o ďalší klasický model, vyjadrujúci
vzájomný vzťah jednotlivých spoločenských subsystémov, ktoré Offe vymedzil ako trojuholník,
skladajúci sa z ekonomického systému, politicko-administratívneho systému a sociokultúrneho
systému a zo vzťahov medzi nimi: ekonomický systém pôsobí na politickoadministratívny
systém fiškálnymi prostriedkami a na sociálno-kultúrny systém sociálnym
odškodnením; politicko-administratívny systém pôsobí na ekonomický systém a na socio-
11
12
kultúrny systém riadiacimi výkonmi, socio-kultúrny systém pôsobí na politicko-administratívny
systém lojalitou más a na ekonomický systém pracovnou motiváciou a schopnosťami.
„Jednoducho povedané politicko-administratívny systém musí plniť určité úlohy a riadiace
funkcie a vykonávať tzv. krízový manažment v hospodárskych procesoch a k tomu musí
súčasne získavať politickú legitimitu“ (Fiala – Schubert 2000, s. 57). Táto legitimita sa však
musí podľa Offeho zakladať ešte aj na inom vnútornom pojive: "Potreba dôvery a
demokratickej kultúry je vnímaná ako výhoda uzavretých systémov dvoma rôznymi, ale
prepojenými spôsobmi. Po prvé, väčšinové rozhodnutia sú prijateľné iba v podmienkach
dôvery, čo znamená, že občania sú dostatočne prospešní a rozumní, aby nezneužívali
menšiny. Dôvera je historicky spojená s formou politickej integrácie národného štátu" (Offe
1998, s. 105).
Verejná politika ako cyklus
Za najrozpracovanejší metodologický koncept môžeme považovať metódu,
prostredníctvom ktorej je – od 80. rokov – reflektovaná verejná politika ako cyklus,
pozostávajúci z niekoľkých po sebe nasledujúcich a vzájomne odlíšiteľných krokov,
prinajmenšom potenciálne aj cyklicky sa opakujúcich. Išlo vlastne o transformáciu pôvodného
vstupno-výstupného Eastonovho modelu na cyklický model zdôraznením významu spätnej
väzby medzi vstupmi a výstupmi, čo viedlo ku zacyklovaniu procesu, vytvoreniu slučky,
premenu modelu procesuálneho na model cyklický. Dnes ide nielen o najčastejšie uvádzaný
koncept (Veselý – Drhová – Nachtmannová 2007, s. 45), čo má svoju príčinu predovšetkým v
tom, že ide nielen o model vyjadrujúci metódu celostného prístupu teórie verejnej politiky k
uchopeniu predmetu svojho záujmu, ale zároveň ide o koncept, ktorý je prakticky využívaný,
aplikovateľný v praxi verejnej politiky (vtedy hovoríme o cykle tvorby verejnej politiky). „Cyklus
zachytáva politiku ako dynamický, fázový proces, postupujúci od formulovania problému
(iniciácie) k implementácii a k vyhodnoteniu (evaluácii) účinnosti politických riešení.
Vyhodnotenie môže viesť buď k ukončeniu pôsobenia istej politiky, alebo v prevažnej väčšine
prípadov k refomulovaniu už implementovanej politiky. Každá z týchto fáz obsahuje rad
konkrétnych krokov, ktoré možno analyzovať ako samostatné dielčie etapy“ (Malíková 2003,
s. 53). Je paradoxné, že model cyklu verejnej politiky je považovaný za zjednodušenie modelu
procesu verejnej politiky (Jann – Wegrich 2007, s. 43).
Prvenstvo v popise tohto prístupu sa niekedy takisto pripisuje Y. Drorovi a jeho štúdii z
roku 1968 (Potůček – Vass - Kotlas 2005, s. 35), Dror rozčlenil verejnopolitický cyklus až do
osemnástich krokov, prezentovaných v troch relatívne uzavretých etapách:
− etapa pred tvorbou verejných politík (meta policy-making stage), zahŕňajúca kroky 1)
12
13
analýza hodnôt (processing values), 2) analýza skutočnosti (processing reality), 3) analýza
problémov na riešenie (processing problems), 4) analýza a vývoj zdrojov (surveying,
processing and developing resources), 5) analýza, hodnotenie a návrh zmien v systéme
navrhovania politík (designing, evaluation and redesigning the policy making system), 6)
alokácia problémov, hodnôt a zdrojov (allocating problems, values and resources), 7)
stanovenie stratégie politiky (determining policy-making strategy)
− etapa navrhovania verejnej politiky (policy-making stage): 8) sub-alokácia zdrojov (suballocating
resources), 9) určenie operacionálnych cieľov vrátane ich usporiadania podľa
priority (establishing operational goals, with some order of priority), 10) určenie ďalších
významných hodnôt vrátane výberu "tých najlepších" (establishing a set of major alternative
policies including some ‘good ones’), 11) príprava súboru hlavných alterantívnych politík,
vrátane výberu "tých najlepších" (preparing a set of major alternative policies, including some
‘good ones’), 12) príprava reálnych odhadov výnosov a nákladov rôznych alterantív (preparing
reliable predictions of the significant benefits and cost of the various alternatives), 13)
porovnanie odhadnutých výnosov a nákladov rôznych alterantív a indetifikácia "najlepších z
nich" (Comparing the predicted benefit and cost of the various alternatives and identifying the
‘best’ ones), 14) Hodnotenie výnosov a nákladov "najlepších" alternatív a rozhodnutí a
rozhodnutí, či bude niektorá z nich vybraná (evaluating the benefit and cost of the ‘best’
alternatives and deciding whether they are ‘good’ or not),
− následná etapa tvorby verejnej politiky (post policy- making stage): 15) motivácia pre
realizáciu politiky (motivating the execution of policy), 16) realizácia politiky (executing the
policy), 17) hodnotenie politiky po jej realizácii (evaluating policy making after executing the
policy), 18) komunikačné a spätnoväzobné kanály prepájajúce všetky fázy (communication
and feedback channels interconnecting all phases) (Dror 1968, s. 163 – 164).
Práve význam, ktorý Dror pripísal finálnemu 18. kroku svojho modelu a ktorý je niekedy
(Potůček – Vass - Kotlas 2005, s. 35) vyjadrený (nahradený) len grafickým symbolom
spätnoväzebnej šípky, posúva tento pokus do skupiny modelov spojitého politického cyklu, pri
ktorom koniec jedného procesu znamená začiatok nového a – ako neskôr upozornili Howlett,
Ramesh a Pearl (2009, s. 11) – každá ďalšia iterácia prináša zlepšenie výsledkov politiky.
Jednotlivé fázy, ktoré model politického cyklu preberá z modelu politického procesu,
predstavujú aktivity, ktoré v jednotlivých cykloch prinášajú nové relevantné vedomosti, priamo
ovplyvňujúce predpoklady, vytvárané v jednom cykle a ovplyvňujúce výkon v nasledovných
cykloch (Dunn 1994: 15,16). Preto, ako uvádza aj Bardach (1996), proces by sa mal vnímať
ako inherentne iteračný, t. j. s potrebou recyklovania prvkov každého z krokov, kým
nedosiahnete príslušný výsledok.
13
14
Po Drorovi ale vzniklo postupne množstvo podôb tohto modelu, líšiacich sa na prvý
pohľad počtom fáz (etáp), na ktoré sa cyklus člení, ktoré sa často členia na ďalšie podfázy
(podetapy, kroky). Zatiaľ čo pri predchádzajúcom modele verejnej politiky ako porcesu sa
presadzovala skôr analytická tendencia, prejavujúca sa v identifikovaný stále väčšieho počtu
krokov, etáp a fáz, na ktoré sa proces členil, pri modele verejnej politiky ako cyklu badáme
skôr tendenciu k viac syntetizujúcemu pohľadu, prejavujúcemu sa skôr v poklese počtu etáp,
na ktoré sa tento cyklus člení.
Michael Howlett so spoluautormi už v prvom vydaní svojej publikácie v roku 1995
rozdelil politický cyklus na päť hlavných etáp: stanovenie agendy, formulovanie politiky,
rozhodovanie verejnej politiky, implementáciu politiky a hodnotenie politiky (Howlett – Ramesh
- Pearl 2009: 13).
A. Heywood už v prvom pôvodnom vydaní svojej Politológie z roku 1997 rozčlenil
cyklus tvorby politiky na štyri „zreteľne odlišné“ štádiá:
- iniciáciu, ktorej ešte predsúva „rozhodnutie o rozhodnutí“ že sa niečo musí urobiť, ale za jej
podstatu považuje určenie politickej agendy, spočívajúce na definovaní problémov a na
následnom štruktúrovaní politickej diskusie vykonávaním kontroly nad tým, o ktorých
problémoch sa bude rokovať;
- formuláciu, spočívajúcu v starostlivej analýze, vyúsťujúcej do systematického politického
návrhu; dochádza pritom zároveň k redukcii škály aktérov, zapojených do politického procesu;
- implementáciu, ktorej dôležitou súčasťou je kontrola (predovšetkým zhora nadol) nad
hospodárnosťou a efektívnosťou aplikácie výsledkov predchádzajúcich štádií;
- evaluáciu, hodnotenie, ktoré vedie k rozhodovaniu, či danú politiku sledovať ďalej alebo ju
ukončiť; získané informácie sa môžu opätovne využiť v štáduách iniciácie a formulácie
(Heywood 2008, s. 491 – 498)
K. H. Colebatch v prvom vydaní Úvodu do policy v roku 1998 síce nazval svoj model
"etapovým" alebo "cyklickým", ale nešlo o celkom uzavretý cyklus, pozostávajúci z
nasledovných etáp: eixtuje problém – problém je uznaný tvorcami politiky – alternatívne
reakcie na zistený problém – porovnanie alteranatívny reakcií – rozhodnutie (je vybraná
preferovaná alternatíva = politika) – implementácia politiky – vyhodnotenie dopadov politiky –
možné dodatky k politike (Colebatch 2005, s. 54).
Y. Karagiannis a C. M. Radaelli (2007) členia cyklus tvorby verejnej politiky na sedem
krokov: definíciu problému (problem definition) – nastavenie agendy (agenda setting) –
zvažovanie (deliberation) – prijatie rozhodnutia (decision making) – implementácia
14
15
(implementation) – evaluácia (evaluation) – ukončenie (termination), ktoré môže alterantívne
znamenať novú definíciu problému.
Najjednoduchšie je členenie cyklu verejnej politiky na tri etapy, ktoré Ľ. Malíková
stručne charakterizuje takto:
- „Formulácia politiky predstavuje tú časť politického procesu, ktorý sa týka predstavenia a
výberu politickej agendy vlády, teda toho, čo a akým spôsobom bude vláda riešiť … Formulácia
je proces definovania problémov, sformulovania obsahu a alternatívnych riešení, mobilizácie
potrebných zdrojov na realizáciu sledovaných kolektívnych cieľov“ (Malíková 2003, s. 22, 54).
- „Realizácia politiky predstavuje proces, v ktorom sa politické rozhodnutia o predmetnej
agende uvádzajú do praktického života... Implementácia je proces premeny už
sformulovaných politických zámerov (stratégií, programov) na merateľné aktivity v záujme
dosiahnutia stanovených cieľov“ (tamže, s. 23, 57).
- „Účinnosť politiky predstavuje tú etapu politického procesu, v ktorej meriame hodnotu
výsledku realizovanej politiky v jednotlivých oblastiach verejného života … Evaluácia je proces
vyhodnotenia výsledkov, ktoré boli dosiahnuté v záujme naplnenia stanoveného cieľa“ (tamže,
s. 23, 59). „Vyhodnotenie môže viesť buď k ukončeniu pôsobenia istej politiky, alebo v
prevažnej väčšine prípadov k reformulovaniu už implementovanej politiky“ (tamže, s. 53).
Hoci ide o na prvý pohľad veľmi zjednodušené vymedzenia, predsa len v nich
nachádzame početné významné elementy, pomocou ktorých môžeme tieto tri čiastkové
procesy, spoluvytvárajúce cyklus, charakterizovať. U rôznych autorov nachádzame pritom
rázne podoby členenia tohto cyklu – aj prosté vymenovanie etáp, fáz či krokov, s ktorými sa
takto v pohľadoch početných autorov stretávame, nám umožňuje začať vnímať bohatstvo
prvkov, z ktorých sa cyklus verejnej politiky skladá, resp ktorých význam si jednotliví autori
uvedomili.
Ak by sme už akceptovali ktorékoľvek členenie cyklu, treba si zakaždým uvedomiť
skutočnosť, že reálny cyklus tvorby verejnej politiky nemožno rozdeliť na kúsky ako keď sa
krája salám (Sabatier 2007, s. 83) a medzi jednotlivými fázami či etapami sú zväčša plynulé
prechody a vzťahy m nového politického cykluedzi jednotlivými fázami nemajú kauzálny
charakter, čiže predchádzajúcu fázu nemožno považovať za príčinu ale skôr len za predpoklad
fázy nasledujúcej.
15
16
Evaluácia a verejno politický cyklus
Ako je zrejmé z predchádzajúceho textu, až do konca 90. rokov bola evaluácia
považovaná len za finálnu fázu verejnopolitického cyklu, ktorá bola zároveň východiskom
nového politického cyklu. Najmä v modele verejnej politiky ako procesu výrazne dominovalo
vnútorné členenie etapy formulácie a až oveľa neskôr došlo k doceneniu ďalších etáp, osobitne
potom evaluácie. „Evaluáciu vo verejnej politike možno všeobecne vymedziť ako analytický
nástroj a postup, prostredníctvom ktorého možno dosiahnuť dve veci. Po prvé: evaluačný
výskum ako analytický nástroj zahŕňa skúmanie politických programov s cieľom získať všetky
informácie, týkajúce sa hodnotenia jeho výkonnosti a to ako procesu tak aj výsledku. Po druhé:
evaluácia ako fáza politického cyklu vo všeobecnosti vracia tieto informácie do procesu tvorby
politiky“ (Wollmann 2007, s. 393).
Niekedy je preto evaluácia považovaná za samostatný hodnotiaci cyklus, prebiehajúci
paralelne s cyklami politickými a programovými s nasledujúcimi fázami:
Cyklus politický Formulácia politiky Realizácia politiky Posúdenie politiky
Cyklus programový Návrh programu Realizácia programu Závery programu
Cyklus hodnotiaci Evaluácia ex-ante
(uskutočniteľnosť)
Ongoing/midterm
evaluácia
Evaluácia ex-post/
výsledku
(Prameň: MRR ČR 2005, s. 16)
Obdobne v kruhovom grafickom zobrazení člení väzby medzi cyklom verejnej politiky a
informačným cyklom (ktorý môžeme považovať za východisko evaluačného cyklu) aj W.
Parsons. Vychádzajúc z verejnopolitického cyklu ako ho členil do siedmich fáz D. J. Palumbo
(1987) ide o toto prepojenie:
Verejnopoli
tický cyklus
Vymedzenie
problému
Návrh
politiky
Legitimita
politiky
Implementá
cia
Dopady Ukončenie Vytýčenie
agendy
Informačný
cyklus
Odhad
potrieb,
vymedzenie
cieľov
Analýza
rozhodnutí
Prieskumy
verejnej
mienky
Formatívne
hodnotenie
Sumatívne
hodnotenie
Analýza
politickej
uskutočni-
teľnosti
Vymedzenie
charakteru
veľkosti a
rozšírenia
problému
(Prameň: Parsons 1975, s. 546)
Pôvodný koncept evaluácie, ktorý vznikol ako zacyklovanie spätnej väzby z pôvodného
eastonovsko-jenkinsovského lineárneho modelu, znamenal len evaluáciu ex-post. Vnímanie
evaluácie ako samostatného cyklu, zahŕňajúceho aj evaluáciu ex-ante (najmä vo vzťahu k fáze
fomulácie) i evaluáciu mid-term (najmä vo vzťahu k fáze implementácie) sa stáva výzvou pre
hľadanie nového metodologického rámca celostnej reflexie procesu verejnej politiky. Stále
16
17
častejšie sa tiež dnes rozlišuje monitorovanie, prelínajúce sa všetkými fázami cyklu, a samotná
evaluácia. „Monitorovanie … je kontinuálny a systematický proces vykonávaný počas celej
doby realizácie intervencie, t.j. projektu, programu či politiky, so zámerom identifikovať a
upraviť akékoľvek odchýlky od plánu tak, aby boli splnené pôvodne stanovené ciele.
Monitorovanie priebežne sleduje dosahovanie výstupov programu (odhliadnuc od toho, či sú
to výrobky, služby alebo výstupy inej povahy). Evaluácia sa na rozdiel od monitorovania
realizuje v určitom bode programového cyklu a môže sa uskutočniť aj pred samotnou
realizáciou alebo po jej ukončení“ (Gombitová 2007, s. 19). Monitorovaním sa rozumie
vytváranie systému zberu dát a informácií a vykonávanie zberu dát a informácií. Pre adekvátne
nastavenie monitoringu je nevyhnutná väzba na ciele a merateľné indikátory a vytvorenie
zodpovedajúceho systému sledovania a priebežného záznamu sledovaných dát a informácií.
Evaluácia je procesom, založeným na dôkladnom zbere primárnych a sekundárnych dát a na
ich odbornom vyhodnocovaní s cieľom získať spoľahlivé podklady pre strategické riadenie a
riadenie implementácie.
Evaluáciou sa teda rozumie spracovanie informácií, získaných v rámci monitoringu aj
mimo neho, interpretácia informácií a formulácia záverov a odporúčaní na zlepšenie
implementácie programu. Evaluácia si vyžaduje predchádzajúci monitoring, stanovenie
jasného účelu hodnotenia a relevantné nastavenie pre poskytnutie spätnej väzby (MMR ČR
2014, s. 11).
Rast významu evaluácie najmä v kontexte väčšiemu sklonu k empirickému skúmaniu
v prostredí teórie verejnej politiky ako aj v dôsledku požiadaviek praxe pri realizácii
verejnopolitických programov potvrdili potrebu špecifického pohľadu na verejnopolitický
proces a na verejnopolitický cyklus.
Záver
Aj keď by sme ťažko mohli odtajiť politologickú skúsenosť, ktorá stála pri ich zrode, ale
rozpracovaním jednotlivých fáz cyklu, najmä fázy implementačnej a ešte viac fázy evaluačnej
teória verejnej politiky už zreteľne metodologicky opustila priestor, ktorý spoločne zdieľala s
politológiou. Súvisí to okrem iného práve s enormnou pluralitou aktérov, vstupujúcich do
verejnej politiky, čo oproti relatívne menšiemu počtu politických elít vstupujúcich do politiky
najčastejšie s ideologicky zdôvodňovanými problémami, mnohonásobne komplikuje otázku
identifikácie problémov, ktorými sa má verejná politika zaoberať, resp. ktoré má riešiť.
Vnútorné rozčlenenie cyklu verejnej politiky do etáp či krokov je pritom samo osebe
veľmi inšpiratívnym príkladom rozvoja metódy verejnej politiky, aj keď treba zároveň
rešpektovať skutočnosť, že „žiadnu fázu tvorby politiky nemožno chápať ako definitívne
17
18
ukončenú“ (Veselý – Nekola 2007, s. 9) a že ide o cyklus, ktorý obyčajne nemá jednoznačný
začiatok ani koniec a pri ktorom dochádza k neustálej reformulácii (Veselý – Drhová –
Nachtmannová 2007, s. 49), čím sa zásadne líši od procesuálne chápaného prístupu k
verejnej politike ako sme ho popisovali vyššie.
Literatúra
ALMOND, Gabriel A. - COLEMAN, James C. (1960) The Politics of the Developing Areas.
Princeton: University Press 1960. 610 p. ISBN 978-06-91621-01-2
ANDERSON, James E. (1984) Public Policy Making, 3rd edition, New York: Holt Rinehart,
1984, 352 p. ISBN 978-00-30623-94-3
BARDACH, Eugene (1996) The eight step path of policy analysis: A handbook for practice.
Berkeley: Berkeley Academic Press, 1996. 126 p. ISBN 978-09-65290-30-2
BREWER, Garry D. - DeLEON, Peter (1983) The foundations of policy analysis. Monterey,
CA: Peter Brooks/Cole Pub. Co., 1983. 474 p. ISBN 978-05-34104-91-7
BRIŠKA, František a kol. (2010) Teória a prax verejnej politiky. Banská Bystrica: UMB 2010.
282 s. ISBN 978-80-557-0045-8
COLEBATCH, Hal K. (2005) Úvod do policy. Brno: Barrister & Principal 2005. 141 s. ISBN 80-
85598-79-9
DeMARCHI, Giada – LUCERTINI, Giulia – TSOUKIÀS Alexis (2012) From Evidence-Based
Policy-Making to Policy Analytics. Paris: Université Dauphine 2012, 32 p. Dostupné na
https://hal.archives-ouvertes.fr/hal-01510889/document
DROR, Yehezkel (1969) Technological forecasting and policymaking reform. In: Technological
Forecasting. Volume 1, Issue 2, Autumn 1969, Pages 109-111
DROR, Yehezkel (1968) Public Policy Making Re-examined. San Francisco, CA: Chandler
1968. XIII + 370 p. ISBN 978-08-10200-86-9
DUNN, William N. (1994) Public policy analysis: An introduction. 2nd
ed. Englewood Cliffs:
Prentice-Hall 1994, 480 p. ISBN 9780137385508
EASTON, David (1957) An Approach to the Analysis of Policy Streams. In: World Politics,
1957, Vol. 9, p. 383-400.
EASTON, David(1965) A System Analysis of Political Life. New York: John Wiley 1965. 507
p.
18
19
FIALA, Petr – SCHUBERT, Klaus (2000) Moderní analýza politiky. Uvedení do teorií a metod
policy analysis. Brno: Barrister & Principal 2000. 170 s. ISBN 80-85947-50-1.
GOMBITOVÁ, Dagmar (2007) Úvod do monitorovania a evaluácie. [Bratislava]: Slovenská
evaluačná spoločnosť 2007. 96 s. ISBN 978-80-969860-9-5
HEYWOOD. Andrew (2008) Politologie. 3. vyd. Plzeň: Aleš Čeněk 2008. 537 s. ISBN 978-80-
7380-115-1
HOGWOOD, Brian W. - GUNN, Lewis A. (1984) Policy Analysis for the Real World. Oxford:
Oxford University Press 1984. 289 p. ISBN 0198761-84-8
HOWLETT, Michael – RAMESH, M. - PEARL, Anthony (2009) Studying Public Policy. Policy
Cycles and Policy. Toronto: Oxford University Press, 2009. 308 p. ISBN 978-01-95428-
02-5
JANN, Werner – WEGRICH, Kai (2007) Theories of the Policy Cycle. In: FISCHER, Frank –
MILLER, Gerald, J. - SIDNEY, Mara, S. (eds.) (2007) Handbook of public policy analysis:
theory, politics and methods. Boca Raton, Fl.: CRC Press 2007, pp. 43 – 62. 32. ISBN 1-
57444-561-8
JENKINS, William I. (1978) Policy Analysis: A Political and Organisational Perspective.
London: Martin Robertson1978. 288 p. ISBN 978-08-55202-01-9
JONES, Charles O. (1977) An Introduction to the Study of Public Policy. Pacific Grove CA:
Duxbury Press 1977. 258 p. ISBN 978-08-78721-30-6
KARAGIANNIS, Yannis – RADAELLI, Claudio, M. (2007) Policy.Making, In: CARAMANI,
Daniele (ed.) Comparative Politics. 1st Ed. Oxford: Oxford University press 2008 , 188 pp.
ISBN 978-0-19-929841-9.
KAY, Adrian (2006) The dynamics of public policy : theory and evidence. Cheltenham, UK Northampton,
MA, USA: Edward Elgar 2006, 149 p., ISBN 978-1-84542-105-2
KLUS, Martin (2007) Verejná politika. Priestor. Efektívnosť. Nástroje. Nové výzvy.
Sládkovičovo: Vysoká škola 2007. 139 s. ISBN 978-80-89267-10-1.
KLUS, Martin (2008) Aktéri verejnej politiky: štrukturalizácia, voľba. Banská Bystrica: UMB
2008. 145 s. ISBN 978-80-8083-548-4.
LASSWELL, Harold D. (1951) The Policy Orientation. In LERNER, Daniel – LASSWELL,
Harold D. (eds.), The Policy Sciences. Palo Alto, CA: Stanford University Press
19
20
LASSWELL, Harold D. (1956) The Decision Process: Seven Categories of Functional
Analysis. Baltimore: University od Maryland, 1956, 28 p.
LEHNER, Franz (1989) Vergleichende Regierungslehre (Grundwissen Politik). Opladen:
Leske+Budrich 1989. 180 S. ISBN 978-3-372-95533-3
MALÍKOVÁ, Ľudmila (2003) Verejná politika. Aktéri a procesy. Bratislava: Univerzita
Komenského 2003. 120 s. ISBN 80-223-1800-0.
MMR ČR (Ministerstvo pro místní rozvoj ČR) (2014) Metodický pokyn pro evaluace v
programovém období 2014 – 2020. Praha: MMR ČR 2014, 48 s. Dostupné na
https://www.strukturalni-fondy.cz/getmedia/a1e40780-9529-4464-91e1-d2b60c543bd6
/MP-evaluace_v3.pdf?ext=.pdf
MONNIER, Eric (1987): Evaluations de l’action des pouvoirs publics. Paris : Economica 1987.
189 p. ISBN 978-2717813-14-2
NEKOLA, Martin – VESELÝ, Arnošt – OCHRANA, František (2007) Metody a metodologie v
analýze a tvorbě veřejných politik. In: VESELÝ, Arnošt – NEKOLA, Martin (eds.): Analýza
a tvorba veřejných politik. Přístupy, metody a praxe. Praha: Sociologické nakladatelství
2007. ISBN 978-80-86429-75-5, s. 141 – 156
OCHRANA, František (2009) Metodologie vědy: Úvod do problému. Praha: Karolinum, 2009.
156 s. ISBN 978-80-246-1609-4.
PARSONS, Wayne (1995) Public Policy: An introduction to the theory and practice of policy
analysis. London: Edward Elgar. 704 p. ISBN 978-1852785543
PALUMBO, Dennis J. (1987) The Politics of Program Evaluation. London: SAGE Publications,
1987, 309 p. ISBN 978-0803927-36-0
POTŮČEK, Martin – VASS, László – KOTLAS, Petr (2005): Veřejná politika jako proces. In:
POTŮČEK, Martin a kol.: Veřejná politika. Praha: Slon 2005, s. 33 – 60. ISBN 80-86429-
50-4
SABATIER, Paul A. (2007) The Need for Better Theories. In SABATIER, Paul A. (ed.) (2007)
Theories of the Policy Process. Boulder: Westview Press 2007. 350 s. ISBN 978-0-8133-
4359-4 , pp. 2 – 17.
TRESCH, Anke – SCIARINI, Pascal – VARONE, Frédéric (2011) A policy cycle perspective
on the media's political agenda-setting power. Paper proposal. Reykjavik: University of
20
21
Iceland, 6th ECPR General Conference, August 25-27, 2011 (dostupné na
https://ecpr.eu/filestore/paperproposal/ecb69629-cf1c-400e-b9c2-12b9331af6ba.pdf).
VESELÝ, Arnošt – DRHOVÁ, Zuzana – NACHTMANNOVÁ, Marta (2007) „Vědění o politice“:
teoretické poznatky o tvorbě veřejných politik. In: VESELÝ, Arnošt – NEKOLA, Martin
(eds.): Analýza a tvorba veřejných politik. Přístupy, metody a praxe. Praha: Sociologické
nakladatelství 2007. ISBN 978-80-86429-75-5, s. 43 – 66
VESELÝ, Arnošt – NEKOLA, Martin (eds.) (2007) Analýza a tvorba veřejných politik. Přístupy,
metody a praxe. Praha: Sociologické nakladatelství 2007. ISBN 978-80-86429-75-5. 407
s.
WOLLMANN, Hellmut (2007) Policy Evaluation and Evaluation Research. n: FISCHER, Frank
– MILLER, Gerald, J. - SIDNEY, Mara, S. (eds.) (2007) Handbook of public policy analysis:
theory, politics and methods. Boca Raton, Fl.: CRC Press 2007, pp. 393 – 402.
Adresa autora
doc. PhDr. Ing. Stanislav Konečný, PhD., MPA
Fakulta verejnej správy UPJŠ v Košiciach
Katedra verejnej politiky a teórie verejnej správy
Popradská 66, P.O.Box C-2
041 32 Košice
E-mail: stanislav.konecny@upjs.sk
21
22
Organizační kultura veřejné správy a komunitního
plánování sociálních služeb – kolize či vzájemné soužití?
Organizational culture of public administration and
community planning of social services - collision or
coexistence?
Miroslav Pilát
Abstract
The paper deals with the issue of community planning of social services at municipal
level with an emphasis on the possible center of two different organizational cultures. The
paper describes the differences between organizational culture of public administration and
community planning of social services, including critical points, which can lead to conflict
of both organizational cultures. At the end of the paper are presented possibilities
of coexistence of both cultures.
Keywords: community planning, organizational culture, conflict of organizational cultures
Úvod
Zajišťování dostupnosti sociálních služeb je jedním z klíčových požadavků EU na poskytování
služeb ve veřejném zájmu, ke kterým řadíme i sociální služby.
Zjednodušeně můžeme konstatovat, že zlepšováním dostupnosti sociálních služeb lze
dosáhnout toho, že lidé budou mít k dispozici takové služby, které opravdu potřebují
a zároveň lze transformovat, reformovat nebo zrušit takové služby, které jsou na daném území
neefektivní nebo nadbytečné.
Vedle standardů kvality sociálních služeb, jejichž naplňování má za úkol zajistit kvalitu
poskytovaných služeb, je komunitní plánování sociálních služeb účinným
nástrojem k zajištění kvalitních a dostupných sociálních služeb. Jak je z níže uvedeného
schématu zřejmé, kvalita a dostupnost tak tvoří pomyslné pilíře, na kterých by měl systém
poskytování sociálních služeb v ČR spočívat.
22
23
Zdroj: Zatloukal, 2006, s. 8.
1 Společenská a legislativní východiska komunitního plánování sociálních
služeb v ČR
Sociální politika a sociální zabezpečení a její legislativní ukotvení je výhradně v kompetenci
členských zemí EU. Evropská unie v tomto kontextu hovoří o službách ve veřejném zájmu,
mezi něž se také počítají sociální služby, na jejichž regulaci jsou kladeny tři klíčové požadavky.
Prvním je kvalita sociálních služeb, která je charakterizována jako souhrn vlastností a
charakteristik služby, které souvisejí s jejich schopnostmi uspokojit známé či předpokládané
potřeby uživatelů služeb. Druhým požadavkem je dostupnost sociálních služeb, a to jak
fyzická, tak ekonomická, sociální, informační a psychologická. Třetím požadavkem je ochrana
uživatelů služeb, která je zabezpečována transparentností
a bezpečností při poskytování sociálních služeb a aktivní účastí uživatelů při plánování
i poskytování sociálních služeb (Skřičková, 2007).
Zajišťování dostupnosti sociálních služeb je tedy jedním z klíčových požadavků EU na
poskytování služeb ve veřejném zájmu, ke kterým řadíme i sociální služby.
Přestože poskytování sociálních služeb je Evropskou unií vnímáno především jako předmět
národních politik členských států, stála Česká republika na začátku nového tisíciletí před
úkolem vydefinovat pojmy kvalita a dostupnost v sociálních službách s ohledem na ochranu
práv uživatelů sociálních služeb a připravit pro jejich aplikaci do praxe legislativní a formální
prostředí. Z tohoto důvodu se MPSV ČR koncem devadesátých let minulého století rozhodlo
uskutečnit rozsáhlou reformu sociálních služeb, kterou podporovala navázaná spolupráce
s britským Ministerstvem pro mezinárodní rozvoj, která poskytovala možnost využít
zahraničních zkušeností a dosáhnout souladu s požadavky na regulaci sociálních služeb
a praxí v zemích EU. Tato spolupráce byla realizována formou česko-britského projektu
s názvem Podpora MPSV při reformě sociálních služeb, který probíhal v naší republice
v letech 2000-2003.
SOCIÁLNÍ SLUŽBY
Komunitníplánování
sociálníchslužeb
Standardykvality
sociálníchslužeb
Dostupnost Kvalita
23
24
1.1 Česko-britský projekt Podpora MPSV při reformě sociálních služeb
Strategie projektu byla strukturována do tří vzájemně propojených modulů – pilotních projektů,
jejichž výstupy byly testovány ve vybraných regionech.
První modul se zabýval analýzou potřeb a plánováním služeb na místní úrovni
a zavedením postupů pro komunitní plánování a probíhal na území bývalého okresu Písek.
Cílem tohoto modulu byl rozvoj inovativních sociálních služeb ve zmíněné lokalitě a zavedení
postupů komunitního plánování sociálních služeb.
Druhý modul, který pokrýval oblast standardů kvality, systému jejich účinné kontroly
a zavádění systémů udělování licencí, probíhal na území bývalého okresu Olomouc
u vybraných poskytovatelů, uživatelů a zadavatelů sociálních služeb.
Třetí modul se zabýval analýzou činností MPSV ČR, vytvářením strategií a s nimi
souvisejících podpůrných metodických postupů. Tento modul směřoval k vytvoření modelu
tvorby politiky a rozvoji informační strategie pro interní a externí jednání Ministerstva práce
a sociálních věcí ČR, k ověření procedur, které podporují dosažení politických cílů, které
budou konzistentní se zásadami reformy veřejné správy, a to na všech úrovních veřejné
správy (Česko-britský projekt, 2001; Janák a Pilát, 2012).
Jedním z předpokládaných výstupů této reformy bylo rovněž vypracování a přijetí nové
legislativní úpravy, týkající se poskytování sociálních služeb a souvisejících činností v České
republice, která byla schválena Parlamentem České republiky usnesením č. 2263 ze dne 14.
března 2006 a 31. března 2006 byla vyhlášena jako zákon č. 108/2006 Sb., o sociálních
službách, a to s účinností od 1. ledna 2007 (dále jen zákon o sociálních službách).
2 Komunitní plánování sociálních služeb
2.1 Komunita
Dříve než se začneme podrobněji zabývat charakteristikami a definicemi komunitního
plánování sociálních služeb (dále KPSS), považujeme za nutné se alespoň marginálně
dotknout problematiky definice pojmu komunita.
V České republice pojem komunita legislativně definován není a v intencích komunitního
plánování v našich podmínkách je pojímán spíše z geografického hlediska. V kontextu
komunitního plánování lze totiž jen velmi obtížně připustit to, že lidé žijící v uměle a účelově
vytvořených mikroregionech či na území správního obvodu obce s rozšířenou působností či
dokonce regionů, zakládají vzájemné sociální a emoční vazby. Naopak se domníváme, že
proces komunitního plánování je možno ve svých důsledcích chápat jako proces budování
komunity.
Brueggemann (2002, s. 115) na otázku, co je to komunita odpovídá, že „…komunity jsou
přirozená lidská společenství založená na vztazích a sdílených zážitcích, ve kterých si
24
25
navzájem dáváme smysl našich životů, naplňujeme naše potřeby a dosahujeme
společenských cílů. Náš sklon k vytváření komunit zajišťuje, že se staneme lidmi, jakými se
máme stát, objevíme smysl života, vytvoříme etické hodnoty a rozvineme kulturu, což by
osamělí izolovaní jedinci nemohli. Když mluvíme o komunitě, mluvíme zároveň o dvou věcech.
Komunita je určena v místě a čase a zároveň čas i místo přesahuje. Komunita je zakotvena v
určitém místě, struktuře a přítomnosti, ale sama přesahuje své umístění; nemůže být svázána
strukturou nebo pouhou historií.“
Keller (1996, s. 512) definuje komunitu obecně jako „…sociální útvar charakterizovaný jednak
zvláštním typem sociálních vazeb uvnitř, mezi členy, jednak specifickým postavením navenek,
v rámci širšího společenského prostředí.“
V současné době dominují postmoderní přístupy ke studiu komunit, které akcentují vzájemnou
interakci a sdílené významy, nikoliv tedy struktury či místa. Komunita je tedy pojímána jako
subjekt konstruovaný komunikací. K tomu, abychom se mohli cítit součástí nějaké komunity,
je potřeba vymezit i prostor, kam nepatříme, to znamená rozlišit hranice „uvnitř“ a „vně“, které
jsou konstruovány zejména pomocí symbolů a rituálů (Zatloukal, 2006).
Zjednodušeně můžeme tedy konstatovat, že jakékoli veřejné označení a potvrzení hranic
komunity zvyšuje uvědomění lidí, že naleží do komunity.
Podle Wilmotta (in Příhodová, 2004) existují tři hlavní kategorie vymezení komunity:
a) komunita definovaná lokalitou či teritoriem,
b) komunita zájmů,
c) komunita lidí spojených společnými podmínkami či problémem.
Provedeme-li komparaci zmíněných definic pojmu komunita z pohledu komunitního plánování
sociálních služeb, docházíme k názoru, že za nejpřípadnější a nejjednodušší se jeví definovat
komunitu pomocí lokality, i když nemůžeme opomenout aspekty vztahové a ani
symbolické hranice komunity.
2.2 Komunitní práce
Metodu komunitní práce, mezi jejíž základní modely patří i komunitní plánování, popisuje
Kinkor (2013) jako proces, díky kterému můžeme lidem pomoci, aby společnou aktivitou
účinně řešili problémy celé komunity, a zkusili tak zkvalitnit životní podmínky, ve kterých se
nacházejí. Tento proces potřebuje profesionálního pracovníka, který bude v průběhu tohoto
snažení v komunitě přítomen a bude jí v jejím snažení nápomocen.
V průběhu komunitní práce musí být stále přítomny dva základní principy. Prvním je vnímání
potřeb celé komunity a zaměření aktivit (které reagují na společné potřeby) na celou komunitu,
ne pouze na jednotlivce nebo rodiny. Druhým principem jsou kolektivní (komunitní) akce, které
jsou ukazatelem kolektivního úsilí celé komunity (Zatloukal, 2008).
25
2.3 Komunitní plánování sociálních služeb
V současné době se můžeme v oblasti teorie i praxe komunitního plánování setkat s řadou
různých definic tohoto pojmu. Mezi nejčastěji užívané patří následující, která vymezuje
komunitní plánování sociálních služeb jako „…metodu, která umožňuje zpracovávat rozvojové
materiály pro různé oblasti veřejného života na úrovni obce i kraje. Postupy a techniky
komunitního plánování lze použít pro všechny oblasti veřejného života, protože slouží k tomu,
aby se dotčené cílové skupiny a široká veřejnost mohly vyjádřit a zapojit do přípravy podkladů
pro strategická rozhodnutí obce“ (Oriniaková a Rosecký, 2003, s. 1).
Pojem komunitního plánování bývá rovněž často v podmínkách České republiky definován
jako:
• „Metoda, kterou lze na úrovni obcí nebo krajů plánovat sociální služby tak, aby
odpovídaly místním specifikům i potřebám jednotlivých občanů.
• Otevřený proces zjišťování potřeb a zdrojů a hledání nejlepších řešení v oblasti
sociálních služeb“ (Vasková a Žežula 2002, s. 4).
Tato definice vychází z řady zahraničních zkušeností a její platnost byla potvrzena
mnohaletou praxí v řadě demokratických zemí, ve kterých se zapojování veřejnosti do
rozhodovacích procesů v oblasti veřejného života stalo samozřejmostí.
Podle Vaskové a Žežuly (2002) se kromě jiného jedná rovněž o metodu, která výrazně posiluje
principy zastupitelské demokracie.1
Pomocí komunitního plánování lze plánovat sociální služby v komunitě tak, aby zejména
odpovídaly místním potřebám, aby byly poskytovány efektivně a na plánování sociálních
služeb participovali (nebo měli možnost participovat) všichni, kterých se to týká.
2.4 Komunitní plánování sociálních služeb z pohledu právního řádu České republiky
Komunitní plánování sociálních služeb je pojem užívaný v ČR běžně pro „plánování rozvoje
sociálních služeb“, které je legislativně zakotveno v zákoně o sociálních službách
v § 3, písm. h), kdy za střednědobý plán rozvoje sociálních služeb se „…považuje strategický
dokument obce nebo kraje schválený na dobu 3 let, který je výsledkem aktivního zjišťování
potřeb osob na území obce nebo kraje a hledání způsobů jejich uspokojování s využitím
dostupných zdrojů…“. Jeho obsahem je souhrn a výsledky podkladových analýz a dat, popis
způsobu zpracování plánu včetně vymezení spolupráce s obcemi, s poskytovateli sociálních
1
Dle našeho názoru a zkušeností se zaváděním metody komunitního plánování sociálních služeb
v některých městech v České republice se může z pohledu politické reprezentace toto tvrzení zdát
poněkud kontroverzní, protože bývá často ze strany politiků mylně interpretováno jako zpochybňování
legitimity zastupitelského mandátu získaného na základě voleb do obecních zastupitelstev. Značný
podíl na zmíněné desinterpretaci má skutečnost, že metoda komunitního plánování
v postkomunistických zemích je metodou v podstatě revoluční a politické reprezentace na všech
úrovních nejsou zvyklé a možná ani necítí stále potřebu veřejnost do rozhodovacích procesů v oblasti
správy věcí veřejných zapojovat.
26
27
služeb a osobami, kterým jsou sociální služby poskytovány, popis a analýza dostupných zdrojů
a potřeb osob, kterým jsou sociální služby určeny, včetně ekonomického vyhodnocení,
strategie zajišťování a rozvoje sociálních služeb obsahující popis budoucího žádoucího stavu
a opatření, jejichž prostřednictvím by mělo být tohoto stavu dosaženo. Dále jsou v něm
obsaženy povinnosti zúčastněných subjektů, postup sledování a vyhodnocování plnění plánu
včetně způsobu, jakým lze provést změny v poskytování sociálních služeb a způsob zajištění
sítě sociálních služeb na území kraje. Střednědobý plán rozvoje sociálních služeb může být
doplněn akčními plány zpracovanými na období jednoho roku, které vycházejí ze
střednědobého plánu rozvoje sociálních služeb.
3 Metoda komunitního plánování sociálních služeb
3.1 Cíle, poslání a přínosy komunitního plánování sociálních služeb
Cílem komunitního plánování sociálních služeb je zejména posilování sociální soudržnosti
komunity, podpora sociálního začleňování a předcházení sociálnímu vyloučení jednotlivců
a skupin (Vasková a Žežula, 2002).
Cílem komunitního plánování sociálních služeb je rovněž vytvořit systém sociálních služeb na
místní úrovni, který odpovídá zjištěným místním potřebám, reaguje na lokální odlišnosti
a zajišťuje, že finanční prostředky vynakládané na služby jsou využívány efektivně.
„Posláním komunitního plánování je zajišťování dostupnosti sociálních služeb. Prakticky se
jedná o zjištění stavu poskytování sociálních služeb v dané lokalitě a zároveň potřeb, které
nejsou naplněny. Srovnáním těchto dvou základních parametrů a v souladu s množstvím
finančních prostředků, které obec na sociální služby vynakládá, vzniká v procesu vzájemných
konzultací komunitní plán“ (MPSV, 2004, s. 7).
3.2 Účastníci komunitního plánování sociálních služeb
Již ze samotného obsahu pojmu komunitní lze předpokládat, že celé komunitní plánování ve
všech jeho fázích probíhá za účasti komunity, tedy zejména zástupců uživatelů, poskytovatelů,
zadavatelů sociálních služeb a veřejnosti. Základním principem komunitního plánování
sociálních služeb je princip triády, který deklaruje podmínku, že v rámci metody
a procesu komunitního plánování sociálních služeb spolu plánují a spolupracují minimálně tři
strany:
• uživatelé sociálních služeb,
• zadavatelé sociálních služeb,
• poskytovatelé sociálních služeb.
27
28
Krbcová Mašínová a Polesný (2008) zdůrazňují, že z pohledu managementu se komunitní
plánování uskutečňuje ve třech vzájemně propojených rovinách, ve kterých účastníci
komunitního plánování pracují:
• politická rovina – zde pracují zadavatelé plánů,
• odborná rovina – zde pracují poskytovatelé služeb a jiní odborníci,
• uživatelská rovina – zde pracují uživatelé služeb a veřejnost.
Představíme-li si situaci jako tři propojené kruhy, tak v prvním kruhu jsou místní samosprávy
a obce, mikroregiony či svazky obcí, které jsou nositeli veřejných prostředků, prostřednictvím
kterých financují sociální služby v rozsahu řádově stamilionů korun ročně. Ve druhém kruhu
jsou znázorněny subjekty, které vykonávají sociální službu cílové skupiny znevýhodněné na
trhu práce. Jedná se především o neziskové organizace, organizace zřizované institucemi či
soukromými subjekty, které souhrnně vystupují pod názvem poskytovatelé. Mezi nestandardní
poskytovatele zahrnout i zaměstnavatele, kteří vytvářejí nové pracovní příležitosti pro sociálně
znevýhodněné osoby na trhu práce. Ve třetím kruhu se objevují uživatelé jako koneční příjemci
pomoci, tedy skupiny znevýhodněné na trhu práce (Krbcová Mašínová a Polesný, 2008).
Zdroj: Krbcová Mašínová a Polesný, M1 s. 10
Není výjimkou, že v pracovních skupinách, které jsou základním kamenem organizační
struktury komunitního plánování, najdeme jedince, kteří jsou zároveň poskytovateli
a uživateli sociální služby. Považujeme za užitečné, aby oni sami definovali svoji roli v procesu
komunitního plánování sociálních služeb. Tato identifikace je nutná pro ostatní účastníky
komunitního plánování z důvodu vyjasnění rolí a postojů v procesu plánování.
Uživatelé sociálních služeb
Za nejdůležitější účastníky procesu komunitního plánování sociálních služeb jsou bezesporu
považováni uživatelé sociálních služeb. Pod pojmem uživatel sociálních služeb rozumíme
osoby v nepříznivé nebo tíživé sociální situaci, které sociální služby využívají a pro které jsou
tyto služby určeny. Jejich zastoupení a pohled je v komunitním plánování nepostradatelný,
28
29
protože jedině oni mohou vyjádřit svůj názor, zviditelnit své zájmy a přímo se vyjádřit k tomu,
co vnímají za nejlepší a nejpotřebnější. Právě tímto způsobem se mohou aktivně podílet na
utváření podoby sociálních služeb v dané komunitě (MPSV, 2004).
Vyhledávání, oslovování a zapojování uživatelů do práce na komunitním plánu je
nenahraditelná možnost, jak zjistit potřeby v oblasti poskytování sociálních služeb, jak získat
informace o kvalitě poskytovaných služeb, jak objevit existující mezery v jejich nabídce a jak
objevit nové zdroje pro uspokojování jejich potřeb. Díky zapojení se do procesu komunitního
plánování sociálních služeb mají uživatelé ojedinělou možnost aktivně prosazovat své zájmy
a práva, ovlivnit plánování nabídky služeb podle potřeb uživatelů, což může ve svém důsledku
vést ke zmírnění sociálního znevýhodnění jednotlivých skupin uživatelů sociálních služeb.
Poskytovatelé sociálních služeb
Poskytovatelé sociálních služeb jsou v podstatě subjekty, které služby nabízejí a poskytují,
a to bez ohledu na jejich právní formu existence. Poskytovatel sociálních služeb může být jak
fyzická osoba, tak nestátní nezisková organizace, organizace zřízená obcí organizace zřízená
krajem, či organizace zřízená státem.
Tím, že se poskytovatelé sociálních služeb aktivně zapojí do procesu komunitního plánování,
mají možnost přímé účasti na tvorbě místní sociální politiky a na zmapování aktuálních potřeb
uživatelů sociálních služeb v komunitě. Významným prvkem je rovněž navázání užší
spolupráce se zadavatelem a jednotlivými poskytovateli sociálních služeb a možnost nabídky
poskytovaných sociálních služeb prostřednictvím katalogu poskytovatelů sociálních služeb,
který patří žádaným výstupům procesu komunitního plánování.
Zadavatelé sociálních služeb
Zadavatelem sociálních služeb je ten subjekt, který je odpovědný za zajištění sociálních
služeb, které odpovídají místním potřebám, v našem případě zadavatelem rozumíme zejména
obce a kraje. Zastupitelé jako volení reprezentanti veřejnosti by měli vytvářet podpůrné
politické klima pro realizaci komunitního plánu. Je velmi důležité, aby obec usnesením
zastupitelstva deklarovala své odhodlání rozvíjet sociální služby, které se tak stane jak
projevem politické vůle v obci, tak potvrzením legitimity komunitního plánování
a zárukou pro zapojení dalších účastníků (Vasková a Žežula, 2002).
Pro všechny účastníky procesu komunitního plánování, ale především pro zadavatele
sociálních služeb je důležité, aby systém sociálních služeb odpovídal zjištěným potřebám
a aby byl schopen pružně reagovat na změny. Dalším a velmi významným přínosem pro
zadavatele sociálních služeb je ta skutečnost, že finanční prostředky vynakládané na
poskytování sociálních služeb jsou vynakládány efektivněji, protože jsou poskytovány jen na
ty služby, které jsou v komunitě potřebné. Skutečnost, že politická reprezentace obce je
vnímána v komunitním plánování jako partner, výrazně zvyšuje identifikaci veřejnosti s obcí.
Naopak prostřednictvím zapojení uživatelů, zadavatelů a poskytovatelů sociálních služeb
29
30
a veřejnosti se zvyšuje podíl občanů na rozhodovacích procesech v obci, konkrétně na podobě
sociálních služeb v komunitě.
Veřejnost
Jak z předchozího vyplývá, posilování pocitu sounáležitosti, motivace a zvýšení zájmů občanů
a cílových skupin uživatelů o proces komunitního plánování je bezesporu pro obec přínosem.
Dlouhodobá a koncepční spolupráce se zástupci rozličných zájmových skupin při přípravě
různých rozvojových dokumentů v obci je nezbytnou podmínkou pro vznik partnerství a
následně i pro jejich realizaci. U náročných integrovaných a komunitních projektů je zároveň
nezbytným předpokladem pro jejich vícezdrojové financování. Získávání názorů příslušníků
komunity se stává zároveň zpětnou vazbou pro celý proces komunitního plánování. Takto
vytvořené partnerství je jedinou správnou cestou, jak zjistit aktuální potřeby občanů v
komunitě.
3.3 Fáze komunitního plánování sociálních služeb
Komunitní plánování sociálních služeb se realizuje v jednotlivých fázích, které na sebe
navazují. V odborných publikacích, metodikách komunitního plánování a praxi se můžeme
setkat s různým členěním procesu plánování a jeho modifikacemi.
Brueggemann (2002) rozlišuje například celkem jedenáct na sebe navazujících fází, od
vytváření vazeb, struktur a sítí, až po monitoring a hodnocení plánu.
V některých teoretických pracích, metodických doporučeních a následně i v praxi se můžeme
často setkat s následujícím, a dle našeho názoru nejčastějším, členěním.
Přípravná fáze je úvodní částí celého procesu KPSS. Na počátku jde o získávání zdrojů
potřebných pro zajištění procesu komunitního plánování, a to zejména o získání
a vzdělávání lidí, neboť ti jsou hybnou silou celého komunitního plánování. V přípravné fázi je
důležité především zpracovat základní zadání a harmonogram KPSS, zajistit finanční zdroje
pro realizaci KPSS, zapojit do procesu KPSS účastníky (viz výše), dohodnout se na základních
principech a pravidlech a vytvořit udržitelnou organizační strukturu pro KPSS.
Neopomenutelným krokem v přípravné fázi je získání podpory pro zahájení a realizaci
komunitní plánování ze strany politické reprezentace.
Analyticko-popisná fáze v rámci procesu komunitního plánování sociálních služeb je spojena
s postupy vedoucími k získání popisu aktuální situace v regionu v sociální oblasti, s důrazem
na mapování sociálních služeb. Analýzy vznikají v procesu komunitního plánování postupně.
Zatímco demografické údaje se shromažďují a zpracovávají na začátku procesu, tak údaje pro
analýzy prioritních oblastí se doplňují ve fázi plánování, a to po formulaci priorit. Mezi základní
vstupy analytické fáze patří popis aktuální situace v obci (regionu), sociálně demografická
analýza, analýza potřeb uživatelů a poskytovatelů, analýza finančních toků v sociálních
30
31
službách na daném území, SWOT analýzy a mapy služeb za jednotlivé pracovní skupiny a
analýza již existujících dat a dokumentů.
Prvním úkolem ve fázi plánování je zpracování vize, jak mají sociální služby v dané komunitě
vypadat. Je tedy třeba se dohodnout na společné představě, jak bude vypadat systém
sociálních služeb a jak budou naplňovány všechny cíle a opatření komunitního plánu. Je tedy
důležité, aby si účastníci procesu komunitního plánování vzájemně vyjasnili, jaká je společná
představa o systému poskytování sociálních služeb v komunitě a čeho chtějí komunitní
plánovači v daném období společně dosáhnout.
Hlavním cílem fáze plánování je vyjednávání a společná dohoda o návrzích priorit do
komunitního plánu sociálních služeb. Převážná část práce spočívá na pracovních skupinách
komunitního plánování či vytvořených týmech k dané problematice, jejichž členové diskutují o
prioritách ve změnách v sociálních službách pro konkrétní cílovou skupinu. Finální verze
komunitního plánu, do které byly zapracovány připomínky získané v procesu veřejného
projednávání návrhu komunitního plánu, musí být předložena k projednání a schválení
politické reprezentaci obce.
Realizační (implementační) fáze je naplněním a uskutečněním dohodnutých a schválených
plánů. Zároveň s řízením realizace komunitního plánu probíhá i kontrola a monitorování
průběhu naplňování jednotlivých cílů a opatření komunitního plánování sociálních služeb.
Výsledky monitoringu jsou velmi důležitým pokladem pro úvodní – hodnotící fázi nového cyklu
KPSS pro další plánovací období. Při implementační fázi musíme klást důraz na naplňování a
hodnocení jednotlivých cílů a opatření, vytváření systému podpory pro implementaci a
využívání a upevňování organizační struktury, která byla v rámci komunitního plánování
vytvořena.
Správně zvolený systém monitoringu může přispět k včasnému rozpoznání případných
ohrožení procesu realizace jednotlivých cílů a opatření a může být rovněž cenný pro případné
korekce celého procesu a jeho zkvalitňování. Komunitní plánování tvoří spirálu, v níž se fáze,
témata a mnohé problémy cyklicky opakují a je nutné se jimi znovu zabývat na nové úrovni
vývoje, výsledky monitoringu se tak stávají podkladem pro úvodní (hodnotící) fázi nového cyklu
komunitního plánování sociálních služeb.
4. Organizační kultura
Kultura organizace (či organizační kultura) je nesmírně důležitou složkou zkoumání organizací
přinejmenším od 30. let minulého století, kdy Elton Mayo se spulupracovníky při svých
experimentech v Hawthornských závodech odhalili význam lidských vztahů v organizaci ve
vztahu (nejen) k pracovnímu výkonu (Keller, 2007) a dotkli se při svých výzkumech toho, co
bychom s Bergerem a Luckmannem (in Zatloukal, 2006) mohli označit jako „společně
31
32
konstruovanou realitu“ (a v širším slova smyslu „kulturu“) pracovních týmů. Armstrong definuje
kulturu organizace jako „soustavu hodnot, norem, přesvědčení, postojů a domněnek, která
sice nebyla nikde výslovně zformulována, ale formuje způsob chování a jednání lidí a způsoby
vykonávání práce“ (Armstrong, in Zatloukal, 2006, s. 85). Eldridge a Crombie definují
organizační kulturu podobně: „Kultura nějaké organizace se vztahuje k jedinečné konfiguraci
norem, hodnot, přesvědčení a způsobů chování, které charakterizují styl, na němž se skupiny
a jedinci shodují za účelem splnění nějakých úkolů“ (Armstrong, in Zatloukal, 2006, s. 85).
Schein (in Zatloukal, 2006, s. 85), klasik v oblasti výzkumu kultur organizací, definoval
organizační kulturu takto: „Podniková kultura je vzorec základních
a rozhodujících představ, které určitá skupina nalezla či vytvořila, odkryla a rozvinula, v rámci
nichž se naučila zvládat problémy vnější adaptace a vnitřní integrace a které se tak osvědčily,
že jsou chápány jako všeobecně platné. Noví členové organizace je mají pokud možno
zvládat, ztotožnit se s nimi a jednat podle nich.“
Všechny zmíněné definice upozorňují na několik podstatných rysů organizačních kultury. Jde
o soubor předpokladů široce sdílených v organizaci, Organizační kultura je převážně
neuvědomovaná a nereflektovaná, ovlivňuje chování jednotlivých lidí v organizaci a stmeluje
pracovní týmy. Nově příchozí pracovníci se organizační kultuře přizpůsobují.
V několika ohledech podobnou typologii organizačních kultur představil Handy
(in Bělohlávek, Košťan a Šuleř, 2006), když rozlišil:
1. Kulturu moci – organizační kultura, v níž moc pramení z centra, existuje relativně málo
pravidel a procedur a je zde silná soutěživost a politikaření.
2. Kulturu rolí – organizační kultura, v níž se práce řídí především procedurami a pravidly
a popis role (očekávání) je důležitější než osoba, která roli zastává (typické ve velkých
komerčních organizacích a organizacích veřejné správy).
3. Kulturu výkonu (úkolovou kulturu) – zaměřuje se především na úkoly, které mají být
splněny, mocenský vliv je založen spíše na odbornosti než na funkci či osobní moci, důraz na
přizpůsobivost a týmovou práci (typické u menších podniků).
4. Kulturu osoby (podporující kulturu) – středem zájmu organizace jsou potřeby jedinců,
organizace existuje proto, aby pomáhala jedincům v ní (občanská sdružení apod.).
5. Organizační kultura veřejné správy a komunitního plánování sociálních služeb
Každá organizace má svou kulturu. Při procesu komunitního plánování sociálních služeb
v jednotlivých obcích se podle našeho názoru střetávají dvě výrazně odlišné organizační
kultury. Protože komunitní plánování sociálních služeb nezbytně potřebuje politickou legitimitu,
je zde na jedné straně vždy organizační kultura veřejné správy. Na straně druhé se však v
32
33
rámci procesu komunitního plánování sociálních služeb utváří specifická organizace lidí
zapojených do tohoto procesu. Činnost těchto lidí je organizována, vzniká jednoduchá nebo i
složitější organizační struktura a také se utváří organizační kultura, která je založena na
partnerství, spolupráci, ochotě vyjednávat, zapojení veřejnosti, transparenci
a podobných principů.
Organizační kultura veřejné správy by mohla být popsána v rámci Handyho typologie jako
kultura rolí. Práce se řídí především procedurami a pravidly a popis role (očekávání) je
důležitější než osoba, která roli zastává. Přiléhavé by bylo i označení „byrokratická kultura“.
Byrokracie je, přes různé právem vytýkané iracionality (Keller, 2007), chápána jako nástroj
racionalizace činností v organizacích. Ve veřejné správě se počítá s tím, že veškerá rozhodnutí
jsou vydávána v souladu s platnými předpisy, že všechny úřední postupy jsou dodrženy, a že
osobní invence úředníků se nijak do výstupů nepromítá. Ve veřejné správě, zejména v
nejvyšších politických úrovních, lze také sledovat aspekty kultury moci (Zatloukal, 2006).
Organizační kultury v rámci KPSS jsou velmi rozmanité, ale většinou je možné je popsat
v rámci zbývajících dvou Handyho typů kultur organizace. Kultura výkonu (podle Handyho
dělení) je charakteristická zejména pro KPSS, kde je důraz položen spíše na dosahování cílů,
odbornost a dobře facilitovanou týmovou práci. V rámci KPSS lze takovou kulturu označit jako
„manažerskou“. Ke kultuře podpory (podle Handyho dělení) má blíže spíše KPSS, kde je
důraz položen na potřeby jednotlivců, zapojení a podporu znevýhodněných, širokou spolupráci
a na proces plánování. Takovou kulturu lze označit v rámci KPSS jako „občanskou“.
Manažerská a občanská kultura KPSS jsou určité ideální typy, které bychom ale v praxi hledali
těžko (Zatloukal, 2006).
Dojde-li ke střetu různých kultur, lze očekávat napětí, nedorozumění i konflikty. A to i přesto,
že pohnutky jednotlivých aktérů mohou být ryzí a jejich snahy ušlechtilé a jejich stížnosti
v rámci jejich vidění světa zcela opodstatněné.
5. 1 Organizovanost a kontrola
Kultura veřejné správy má obvykle vysokou potřebu kontroly nad vším, co se děje. Kontrola
je zajištěna tím, že úředníci jsou vázáni množstvím předpisů, které jasně definují jejich
kompetence a výrazně zužují možnosti vlastních kreativních zásahů úředníka do rozhodování.
Moc je soustředěna do rukou demokraticky zvolených politiků, kteří pokud mají dostát své
politické zodpovědnosti, musí také mít kontrolu nad tím, jak se jejich rozhodnutí realizují, a
naopak, zda není realizováno něco, co by odporovalo jejich programu, případně něco, co by
mohlo oslabit jejich kontrolu nad různými procesy na daném území anebo co by mohlo
způsobit, že by v případě neúspěchu byli voláni k odpovědnosti i za něco, co neměli možnost
ovlivnit. Důraz je kladen na vertikální rozměr politiky (Colebatch, in Zatloukal, 2006), tedy
na přenos autoritativních rozhodnutí směrem dolů a na implementaci.
33
34
Manažerská kultura KPSS klade důraz na odbornost, týmovou práci a dosahování cílů. Na
rozdíl od veřejné správy se zaměřuje na horizontální rovinu politiky (Colebatch, in Zatloukal,
2006), tedy na koordinaci různých organizací mimo hierarchickou linii moci (tj. na stejné úrovni,
partnerů) a společné dosahování cílů. V horizontální rovině je klíčové jednání
a nalezení shody, protože neexistují žádné „mocenské páky“. Klíčovou úlohu zde má řízení
a koordinace subjektů a jedinců s různými potřebami tak, aby se shodli na realizovatelných
cílech a aby se dohodnuté cíle realizovaly. Tato koordinace za účelem dosahování
dohodnutých cílů je hlavním smyslem organizační struktury manažersky orientovaného KPSS.
Občanská kultura KPSS klade podobně jako manažerská důraz na horizontální rovinu
politiky s tím rozdílem, že akcentuje potřeby a přání jedinců a klade zvýšený důraz na
samotný proces organizování a vyjednávání i implementace. Důležité je, zda existuje někdo,
kdo je znevýhodněn nebo dokonce vyloučen od jednacího stolu, zdůrazňuje se neustálé
zapojování veřejnosti do rozhodování, transparentnost a intenzivní informování občanů. Je
tedy logické, že dochází k určitým napětím v oblasti organizace a kontroly procesů plánování
a implementace plánů v obcích (Zatloukal, 2006).
5.2 Propojení organizační struktury KPSS na organizační strukturu veřejné správy
Napojení organizační struktury KPSS na organizační strukturu veřejné správy (řízení obce) je
klíčovou podmínkou efektivity, udržitelnosti a realizovatelnosti procesu komunitního plánování.
„Napojení organizačních struktur se však většinou neobejde bez jistého napětí. Toto napětí
lze popsat jako střet různých organizačních kultur“ (Zatloukal, 2008, s. 83).
Budeme-li tento model aplikovat na problematiku komunitního plánování, můžeme říci, že na
jedné straně vždy stojí organizační kultura veřejné správy, na straně druhé pak organizační
kultura KPSS, která je většinou značně odlišná. Na základě zkušenosti z různých obcí, které
zpracovávají komunitní plány sociálních služeb, byly popsány dva typy organizačních kultur
KPSS, manažerská a občanská. Manažerská kultura klade důraz na odbornost, týmovou práci
a dosahování cílů. Občanská kultura KPSS spíše akcentuje potřeby a přání jedinců
a klade zvýšený důraz na samotný proces organizování a vyjednávání i implementace
(Zatloukal, 2006).
Politická reprezentace obce je zvyklá na strategické plánování, které má jasně nastavená
pravidla, za která po jeho schválení nese spolu s dotčenými úřadníky politickou i věcnou
zodpovědnost. Komunitní plány sociálních služeb však vznikají v diskusi se zainteresovanými
subjekty v pracovních skupinách, kde se místo autoritativních rozhodnutí či hlasování hledá
konsensus a kde ani implementace cílů a opatření není věcí jediného subjektu. Je případné,
že se nabízí otázka, jaká bude zodpovědnost místních politiků
v případě schválení komunitního plánu za jeho obsah a implementaci a zejména financování.
Tyto obavy většinou pramení z nedostatečné informovanosti lokálních politiků o metodě
34
35
komunitního plánování a politici na obcích mají tendenci tomuto riziku předcházet i tím, že
zvyšují kontrolu nad procesy komunitního plánování sociálních služeb
5. 3 Formy soužití veřejné správy a komunitního plánování sociálních služeb
Soužití veřejné správy (obcí) a komunitního plánování sociálních služeb může mít různou
podobu, kterou Zatloukal (2006; 2008) popisuje následujícím způsobem:
a) Konfliktní soužití
„Konfliktní soužití obou organizačních kultur je tou nejhorší možnou variantou pro obě strany.
Pro realizátory KPSS je v takovém případě problematické, že jim chybí politická podpora, jejich
plány se stávají obtížně realizovatelnými, lidé, kteří jsou zapojeni v komunitním plánování, mají
velmi slabé vyhlídky na to, že jejich úsilí přinese výsledky (Twelvetrees, 1982), což vede k
odlivu odborníků a oslabení motivace se komunitním plánováním vůbec zabývat“ (Zatloukal,
2008, s. 89). Ke konfliktnímu soužití většinou dochází kvůli bariérám
v komunikaci. Odstraňování bariér a jejich předcházení však leží především na realizátorech
KPSS, zásadní chybou z jejich strany je nereflektování potřeb a přání politiků a představitelů
dalších vlivných skupin („stakeholders“)2
a neschopnost přizpůsobit se jim i ve formě
a způsobu komunikace.
b) Paralelní soužití
„O paralelním soužití mluvíme v případech, kdy se komunitní plánování v obci odehrává sice
s jakýmsi požehnáním politiků, ale pouze v rovině „my si děláme svoje, vy si děláte zase svoje
– hlavně nás tím nezatěžujte“. Výstupy práce skupin v rámci KPSS jsou ale nakonec stejně
předloženy politikům ke schválení“ (Zatloukal, 2006, s. 91). Paralelní uspořádání má tu
výhodu, že pracovní skupiny v rámci KPSS pracují relativně svobodně bez politických tlaků a
mohou skutečně vytvořit dostatečný prostor pro jednání. Na druhé straně je zde značné riziko,
že výstupy z práce pracovních skupin nebudou pro politiky přijatelné a politici komunitní plán
neschválí a nevezmou za svůj. Riziko, že práce mnoha angažovaných lidí může přijít vniveč,
je poměrně velké.
c) Kontrolní soužití
„V případech, kdy dochází k silné tendenci kontrolovat proces KPSS ze strany místních
politiků, mluvíme o kontrolním soužití. Nadměrná kontrola sice zajišťuje hladší postup
schvalování, ale zároveň dusí spontánnost a kreativitu, výrazně omezuje prostor pro
vyjednávání a frustruje účastníky – partnery v horizontální rovině“ (Zatloukal, 2006, s. 91).
Problém je v tom, že se místní politici pokoušejí uplatnit vertikální politiku i tam, kde je
2
Z angličtiny: stake = hmotný zájem, holder = držitel
35
přípustná pouze politika horizontální.3
Výstupy procesu KPSS v obci, kde panuje silně kontrolní
soužití, se nakonec bohužel příliš neliší od strategických plánů. Navíc se může stát, že
naplánované služby nebudou dostatečně reflektovat potřeby uživatelů služeb, protože jakmile
je „dušena“ spontánnost v KPSS, první hlas, který přestává být slyšet, je hlas uživatelů.
d) Kooperativní soužití
„Ideálním, a bohužel spíše vzácným, je soužití kooperativní. V takovém případě obě strany
participují na dosahování cílů, které jsou pro ně přijatelné a atraktivní. Komunitní plány
sociálních služeb vznikají bez zbytečných tlaků s tím, že jednání pracovních skupin jsou
vedena kvalitními manažery a facilitátory…“ (Zatloukat, 2008, s. 91). V tomto optimálním
modelu se jednání pracovních skupin se rovněž účastní i politici, kteří respektují pravidla
jednání, všichni zúčastnění jsou srozumitelně seznámeni s možnostmi financování a garance
sociálních služeb ze strany obce a společně se snaží nalézt co nejefektivnější řešení tak, aby
byly uživatelům zajištěny služby, které potřebují, aby tyto služby bylo možné zaplatit
a aby tyto služby skutečně někdo v obci nabízel a poskytoval. V tomto případě se často stává,
že politici využívají komunitní plány sociálních služeb pro své politické
a volební programy, čímž se komunitní plány sociálních služeb stávají velmi důležitým
instrumentem sociální politiky na lokální úrovni. Pro kooperativní soužití platí jedna klíčová
zásada: obě strany musí mít co nabídnout. Avšak první krok je musí být na realizátorech
KPSS, jejichž úkolem je místní politiky přesvědčit, že jim mají co nabídnout a zároveň, že
místní politici mohou něco nabídnout pro podporu procesu KPSS.
Závěr
Postupné zavádění komunitního plánování jako metody plánování rozvoje sociálních služeb v
obcích s sebou většinou přináší určité napětí či střety mezi rozdílnými organizačními kulturami,
a to organizační kulturou veřejné správy a organizační kulturou KPSS. Optimální je dle našeho
názoru dosáhnout co nejvyšší míry kooperativního soužití, pro které je charakteristické
zřetelné rozdělení kompetencí a odpovědností doprovázené respektem
a efektivitou. Dosáhnout tohoto cíle je většinu dlouhodobý proces a je možné, že v některých
případech to nebude reálné. Skutečnost, že komunitní plánování sociálních služeb v obci se
pozvolna institucionalizuje a stane se nedílnou složkou sociální politiky města, je ideální stav,
3
Příkladem kontrolního soužití je autorova zkušenost, kterou získal při metodické podpoře v jednom
nejmenovaném statutárním městě. Členka rady města písemně navrhovala zakotvit do organizačního
řádu komunitního plánování ustanovení, ve kterém bylo explicitně vymezeno, že orgány města
„…z titulu postavení zadavatele delegují úkoly a zadání, které souvisí s naplňováním cílů a opatření
komunitního plánu a rovněž s plněním dílčích částí volebních programů souvisejících
s poskytováním sociálních a souvisejících služeb na území statutárního města.“
36
37
který je výsledkem dlouhodobého snažení všech zainteresovaných subjektů, ve kterém hrají
v rámci propojení a vytvoření kooperativního soužití komunitního plánování sociálních služeb
a veřejné správy významnou roli i neformální kontakty na politiky a na další vlivné „hráče“
(„stakeholders“).
Seznam bibliografických odkazů
Předkládaný text je původní autorský (není-li uvedeno jinak), který případně rozpracovává
témata či teze obsažené již v publikovaných pracích autora v níže uvedeném seznamu
literatury.
Výchozí autorovy práce
PILÁT, Miroslav. 2015. Komunitní plánování sociálních služeb v současné teorii a praxi. Praha:
Portál. ISBN 978-80-262-0932-4.
JANÁK, Dušan a Miroslav PILÁT. 2012. Vývoj právních norem k sociální péči a sociálním
službám v Československu a v České republice od roku 1956. In: KRAJČÍK, Vladimír,
Dušan JANÁK ml. a kol. Mikropodnikání v sociálních službách. Ostrava-Opava: Vysoká škola
podnikání a. s. a Slezská univerzita v Opavě, s. 13-64. ISBN 978-80-72-48-766-0.
PILÁT, Miroslav. Metoda komunitního plánování v novém systému sociálních služeb.
Olomouc, 2008, s. 286. Disertační práce. Pedagogická fakulta Univerzity Palackého
v Olomouci, Katedra speciální pedagogiky. Vedoucí disertační práce Jan Michalík.
PILÁT, Miroslav. 2014. Metoda komunitního plánování jako nástroj k zajištění dostupnosti
sociálních služeb prostřednictvím komunitní sociální práce. Speciální pedagogika, ročník 24,
č. 2, s. 104-124, ISSN 121-2720.
PILÁT, Miroslav. 2009. Příklad zapojování uživatelů sociálních služeb do procesu komunitního
plánování. Sociální práce/Sociálna práca, ročník 9, č. 1, s. 147-149. ISNN: 1213-6204.
Další použitá literatura
Česko-britský projekt Podpora MPSV při reformě sociálních služeb [online]. Praha: MPSV,
c2001 [cit. 2001-6-11]. Dostupné z: http://www.mpsv.cz/ mhtml: file:// E:\Česko britský projekt
na podporu reformy sociálních služeb\Česko-britský projekt Podpora MPSV při reformě
sociálních služeb.htm
BĚLOHLÁVEK, František, Pavol KOŠŤAN a Oldřich ŠULEŘ. 2006. Management. Praha:
Computer Press. ISBN 80-7261-029-5.
37
38
BRUEGGEMANN, G. William. 2002. The Praktice of Macro Social Work. Sekond Edition.
Belmont, Kalifornia: BROOKS/COLE Thomson Learning. ISBN 0-534-57322-3.
KELLER, Jan. 1996. Komunita. In: Velky sociologicky slovník. Praha: Karolinum,
s. 512–514. ISBN 80-7184-310-5.
KELLER, Jan. 2007. Sociologie byrokracie a organizace. 2. přepracované vydání. Praha:
SLON. ISBN 80-86429-74-1.
KINKOR, Milan. 2013. Komunitní práce. In: MATOUŠEK, Oldřich et al. Metody a řízení sociální
práce. 3. aktual. a dopl. vydání. Praha: Portál , s. 265-281. ISBN 948-80-262-0213-4.
KRBCOVÁ MAŠÍNOVÁ, Lenka a Michal POLESNÝ, eds. 2008. Deset kroků procesem
komunitního plánování. Ústí nad Labem: Centrum komunitní práce Ústí nad Labem. ISBN 978-
80-254-2800-9.
MPSV. 2004. Průvodce procesem komunitního plánování sociálních služeb. 1. vydání. Praha:
Ministerstvo práce a sociálních věcí. IBSN 80-86878-03-1.
ORINIAKOVÁ, Pavla a Daniel ROSECKÝ. 2003. Komunitní plánování sociálních služeb.
Plzeň: CpKP ČR.
PŘÍHODOVÁ, Alice. 2004. Koncept komunity v komunitní sociální práci. Sociální práce/
Sociálna práca., č. 3. s. 44-56. ISSN 1213-6204.
SKŘIČKOVÁ, Zuzana (ed.). 2007. Metodiky pro plánování sociálních služeb. 1. vydání. Praha:
Centrum pro komunitní práci. ISBN 978-80-86902-44-9.
VASKOVÁ, Vladana a Ondřej ŽEŽULA. 2002. Komunitní plánování – věc veřejná. 1. vydání.
Praha: Ministerstvo práce a sociálních věcí ČR. ISBN 80-86552-30-6.
ZATLOUKAL, Leoš. 2006. Komunitní plánování sociálních služeb v obcích – střet
organizačních kultur? Sociální práce/ Sociálna práca, č. 3, s. 82 – 94
ZATLOUKAL, Leoš. 2008. Plánování rozvoje sociálních služeb metodou komunitního
plánování. 1. vydání. Olomouc: Univerzita Palackého v Olomouci. ISBN 978-80-244-2128.
Citované právní předpisy ČR
Zákon č. 108/2006 Sb., o sociálních službách, ve znění pozdějších předpisů.
38
39
Adresa autora
PaedDr. Miroslav Pilát, Ph.D.
Slezská univerzita v Opavě
Fakulta veřejných politík
Ústav veřejné správy a regionální politiky
Bezručovo nám. 14
746 01 Opava
39
40
Syndróm vyhorenia u pracovníkov štátnej správy
Burnout Syndrome in State Administration Staff
Lenka Lachytová
Keywords: burnout syndrome, stress, prevention and intervention of burnout syndrome.
Úvod
Mediálne proklamovanému syndrómu vyhorenia sa v skutočnosti nevenuje dostatočná
pozornosť aj napriek jednoznačným symptómom, ktorými ho dokážeme diagnostikovať. Na
základe výskumných skúseností a v rámci chápania komplexnosti problému je nutná
percepcia a kooperácia mnohých vedných disciplín v implementácií intervencií a teoretických
modelov k lepšiemu pochopeniu kauzality a dôsledkov tejto dysfórie špecifickej pre pracovnú
činnosť.
O syndróme vyhorenia sa vedú rôzne diskurzy v rôznych súvislostiach a v rozličných
konotáciách, ale literatúra je nepostačujúca, hlavne čo sa týka dôsledkov, ktoré prinášajú nové
šetrenia a konštrukty ohľadom kritérií vyhorenia a organizačných výsledkov v štátnej
správe. Globálny kontext profesie štátneho úradníka sa v posledných rokoch vyznačoval
zmenami v modeloch zamestnanosti, zintenzívnením práce a zvyšovaním flexibility pracovnej
sily.
Prácu ako jednu z najdôležitejších priorít človeka interferuje množstvo situácií a stavov.
Nepredstavuje len pozitívne vplyvy na človeka, ale často krát sa diskutuje o tom, že samotné
zamestnanie je zdrojom rizikových faktorov (Kozoň a kol., 2012).
Abstract
The aim of the paper is to point out the problem of burnout syndrome among state
administration staff. Based on various research studies, the contribution reveals the various
factors that cause excessive workload whitch precipitates burnout syndrome by government
workers in the practise of their profession. The work also deals with the impact of stress and
the assessment of the impact of workload risks on the mental and physical health of a state
administration worker. By comparing the results and analyzing the data of domestic and
foreign studies in accordance with legislation, we try to propose individual preventive and
intervention measures to mitigate the effects of mental and physical workload, which
negatively affects the performance of state administration staff.
40
41
Výskumy poukazujú na prevalenciu tejto problematiky hlavne u zdravotníckych
pracovníkov, ale je potrebné nebyť indiferentný ani v iných profesiách. V prostredí štátnej
správy podceňovaním symptómov vyhorenia môže dôjsť k ohrozeniu klientov, príbuzných i
samotných pracovníkov. Vzhľadom na dôsledky týkajúce sa fyzického a duševného zdravia
by sa syndróm vyhorenia mal považovať za problém verejného zdravia a kvality života.
1. Empirický exkurz syndrómu vyhorenia
Syndróm vyhorenia je syndrómom emocionálneho vyčerpania, depersonalizácie a
zníženého osobného výkonu. Kvantitatívne sa týka hlavne profesií s interpersonálnymi
kontaktmi (Maslach a Jackons 1981). Teoretické vymedzenia syndrómu vyhorenia je
rôznorodé. Niektoré definície sú orientované na konečný stav, iné na stav emocionálneho,
fyzického a mentálneho vyčerpania a ďalšie sú definované ako proces, ktorý má svoj vlastný
vývoj.
Prvýkrát definíciu syndrómu vyhorenia použil psychológ H. J. Freudenberger vo svojej
knihe Burnout: The Cost of Higf Achievement, kde starostlivosť o jedinca a neuspokojivý vzťah
sú príčinou, že práca prináša neočakávané výsledky. Syndróm je spájaný s psychickým
a fyzickým vyčerpaním a dlhodobým stresom. „Burnout je konečným štádiom procesu, pri
ktorom ľudia, ktorí sa dlhodobo emocionálne niečím zaoberajú, strácajú svoje pôvodné
nadšenie a svoju motiváciu“ (Jeklová a Reitmayerová s. 7, 2006).
Kebza a Šolcová (2003) tvrdia, že všetky známe definície syndrómu vyhorenia majú
spoločné charakteristiky:
- ide predovšetkým o psychický stav, prežívanie vyčerpania. Vyskytuje sa hlavne pri
profesiách, ktoré si vyžadujú prácu s ľuďmi alebo aspoň kontakt s nimi,
- tvorí ho rad symptómov predovšetkým v oblasti psychickej, čiastočne aj v oblasti
fyzickej a emocionálnej,
- kľúčovou zložkou syndrómu vyhorenia je emocionálne a kognitívne vyčerpanie
a z časti aj celková únava,
- všetky hlavné zložky toho syndrómu vychádzajú z chronického stresu.
Presná a všeobecne platná definícia neexistuje, ale jestvujú znaky, ktoré sú pre
väčšinu definícií spoločné:
- prítomnosť negatívnych emocionálnych príznakov ako depresia, vyčerpanie...,
- syndróm vyhorenia je najčastejšie spájaný s určitými druhmi povolania, ktoré sú
uvádzané ako rizikové,
- znížená výkonnosť pri burnout syndróme úzko súvisí s negatívnymi postojmi a z ich
vyplývajúceho správania,
41
42
- dôraz je kladený na príznaky a správanie ľudí v súvislosti s výkonom určitého
povolania (Jeklová a Reitmayerová 2006).
V mnohých krajinách Európskej únie sa dlhšiu dobu diskutuje o závažnostiach vplyvu
negatívnych faktorov na zdravie človeka, čo zapríčinilo realizáciu množstva výskumov
týkajúcich sa hlavne psychosociálnych faktorov, ktoré podľa výsledkov prinášajú alarmujúce
závery.
Empirický výskum tohto fenoménu začal vzrastať na počiatku osemdesiatych rokov.
Podľa rešerše vykonanej v databáze MEDLINE sa ukázalo, že od počiatku až do druhej
polovice osemdesiatych rokov (konkrétne v rokoch 1982-1987), vzniklo celkom 207
psychologicko-medicínsky orientovaných štúdií, zatiaľ čo v sedemdesiatych a následne v
deväťdesiatych rokoch je ich registrovaných iba 5-10 ročne (Kebza a Šolcová, 1998). Autori
ďalej uvádzajú, že v súčasnej dobe je k dispozícii viac než päť tisíc anglicky písaných publikácií
k tejto téme.
Dimunová a kol. (2013) realizovali výskum s názvom Syndróm vyhorenia u
pracovníkov v Košickom regióne v roku 2012. Hlavným výskumným zámerom bolo zistiť, či
má vek, vzdelanie a dĺžka praxe vplyv na výskyt syndrómu vyhorenia u 322 pracovníkov
ÚPSVaR v Košickom regióne, ktorí boli zamestnaní na pracoviskách ÚPSVaR v Košiciach,
Spišskej Novej Vsi, Rožňave, Michalovciach a Trebišove. Autori výskumu na splnenie
stanoveného cieľa výskumu vybrali a použili štandardne používaný dotazník Maslach Burnout
Inventory – MBI. Skúmaný súbor podľa pohlavia tvorilo 233 žien (76,30 %) a 89 mužov (27,70
%). Priemerný vek respondentov bol 40.71±9.15 pričom rozpätie bolo od 19 do 58 rokov.
Vzhľadom na to, že zber dát prebiehal vo viacerých pracoviskách ÚPSVaR ako výsledok
výskumu uvádzajú autori aj rozloženie súboru podľa geografického členenia. Prvou
premennou, ktorú skúmali bol vek respondentov. Autori výskumu vyslovujú názor, že
pracovníci so stredoškolským vzdelaním majú vyššiu mieru syndrómu vyhorenia v subškále
emocionálneho vyčerpania ako pracovníci s vysokoškolským vzdelaním. V subškálach
depersonalizácie a osobného uspokojenia sa nepreukázal štatisticky významný vzťah medzi
dosiahnutým vzdelaním respondentov a syndrómom vyhorenia. Ďalšou premennou výskumu
bola dĺžka odbornej praxe zamestnancov ÚPSVaR. Výsledky v nimi sledovanom súbore
naznačujú, že sa vyskytuje vyššia miera syndrómu vyhorenia v oblasti depersonalizácie u
zamestnancov, ktorí majú dĺžku odbornej praxe vyššiu v porovnaní so služobne mladšími
zamestnancami. V subškálach emocionálneho vyčerpania a osobného uspokojenia sa
nepreukázal štatisticky významný vzťah medzi dĺžkou praxe a syndrómom vyhorenia týchto
zamestnancov. V rámci výskytu syndrómu vyhorenia u pracovníkov ÚPSVR bol potvrdený
vplyv veku na výskyt syndrómu vyhorenia v subškále emocionálneho vyhorenia. Ako uvádzajú
autori výskumu, stupeň dosiahnutého vzdelania by mohol mať vplyv na výskyt syndrómu
vyhorenia. Tento ich predpoklad sa štatisticky potvrdil. Pracovníci v sledovanom súbore so
42
43
stredoškolským vzdelaním mali vyššiu mieru syndrómu vyhorenia v subškále emocionálneho
vyčerpania ako pracovníci s vysokoškolským vzdelaním. Dĺžka výkonu odbornej praxe je
ďalším prediktorom výskytu syndrómu vyhorenia u daného pracovníka. V sledovanom súbore
sa štatisticky potvrdil výskyt syndrómu vyhorenia v oblasti depersonalizácie, so stúpajúcou
dĺžkou praxe sa miera syndrómu vyhorenia stupňuje.
Profesia pracovníka, ktorý prichádza do kontaktu s klientmi ako pomáhajúca profesia
bola podľa Európskej agentúry pre ochranu zdravia a bezpečnosť práce (ďalej len EASHW)
zaradená medzi jednu z najrizikovejších skupín povolaní, ktoré sú vystavované nadmernému
pôsobeniu psychických záťažových situácií počas výkonu pracovnej činnosti. Za posledných
10 rokov sa ukazuje, že predchodcom mnohých negatívnych dopadov na zdravotný stav
človeka je vplyv faktorov, vyvolávaný a podmienený práve prácou. Tieto závery boli vyvodené
na základe niekoľkých výskumov, mapujúcich problematiku vplyvu nadmernej záťaže počas
pracovnej doby v určitých profesiách. Prostredníctvom týchto šetrení sa dospelo k záveru, že
značný vplyv na zdravotný stav zamestnancov má práve nadmerná psychická a fyzická záťaž.
Hlavnou úlohou kampane výboru vrchných inšpektorov práce (ďalej len SLIC) bolo navrhnúť
a prezentovať súbor nástrojov pre kontrolu a elimináciu rizík, vyplývajúcich z nadmerných
záťaží. V súvislosti s touto kampaňou sa konala aj štúdia, ktorej záverom je, že stres pôsobiaci
v práci je druhým najčastejšie vyskytujúcim sa problémom, ktorý postihuje 28% zamestnancov.
Prieskum pracovných podmienok EASHW ukázal, že až 40% zamestnancov Európskej
únie je presvedčených o tom, že ich zdravie ohrozuje pracovný stres (In: Psychosocial
risks at work 2011).
Ďalšie výskumné šetrenie (Lachytová 2018) identifikovalo prejavy a preventívne
opatrenia syndrómu vyhorenia u 49 pracovníkov pracujúcich v mimovládnych organizáciách
Košického a Prešovského samosprávneho kraja, podľa korelácií veku, stupňa vzdelania, dĺžky
profesnej praxe a miesta výkonu povolania. Za účelom spracovania získaných údajov autorka
použila ,,Inventár prejavov syndrómu vyhorenia“ autorov T. a J. Tošnerových.
Táto štúdia potvrdila súvislosť vplyvu veku, dĺžky praxe a miesta výkonu práce na vznik
syndrómu vyhorenia. Výsledky dokazujú, že najvyššia priemerná hodnota ohrozenia
syndrómom vyhorenia je vo vekovej hranici 40-49 rokov a najnižšia priemerná hodnota bola
vo vekovej hranici 30-39 rokov. Podľa indikátora dĺžky praxe bola najviac ohrozená skupina
nad 20 rokov praxe, nasledovala skupina s praxou 6-10 rokov a skupina začínajúcich
zamestnancov s praxou do 5 rokov. Najmenej ohrozenou skupinou daného výskumu bola
skupina respondentov s praxou 11-19 rokov. Podľa indikátora miesta výkonu práce na
predpoklad vzniku syndrómu vyhorenia, boli viac ohrození pracovníci pracujúci v meste
v porovnaní s pracovníkmi pracujúcimi na vidieku. Výsledky v tomto prípade poukazujú na
nízku mieru náchylnosti syndrómu vyhorenia, ktorú vykazuje 63,27 % respondentov, 26,53 %
dosiahlo strednú mieru náchylnosti a 10,20 % sú v hranici vysokého ohrozenia syndrómom
43
44
vyhorenia. Vyššie hodnoty u týchto participantov boli zistené vo všetkých štyroch skúmaných
rovinách, ktoré preukázali rozdielne hodnoty miery náchylnosti vyhorenia vo vekových
skupinách a v jednotlivých skúmaných rovinách (emocionálna, rozumová, sociálna a telesná).
Na základe štúdií a výskumov, ktoré už boli realizované vo viacerých krajinách,
môžeme konštatovať, že vek, dĺžka praxe, ale aj stupeň vzdelania ako demografické
premenné majú vplyv na vyhorenie jednotlivca. Je nutné však zdôrazniť, že realizované štúdie
a výskumy sú vo svojich výsledkoch divergentné. Ako uvádza Maroon (2012) náchylnosť k
syndrómu vyhorenia sa môže prejaviť na začiatku pracovnej kariéry, avšak aj v neskoršom
profesnom živote pracovníkov štátnej správy. Demografické premenné, pohlavie a rodinný
stav, ale aj premenné špecifické pre osobnosť jednotlivca (psychika človeka, jeho nároky a
požiadavky, ale aj očakávania, či motivácia) môžu byť determinantami náchylnosti k syndrómu
vyhorenia.
Na vzorke okolo 130 pracovníkov pracujúcich na Úradoch práce sociálnych vecí
a rodiny Prešovského samosprávneho kraja boli identifikované stresové faktory a techniky
zvládania stresu a záťažových situácií (Lachytová a Kalanin 2016).
Pearsonov korelačný koeficient 0,439 vyjadroval kladnú závislosť (priamu) vzťahu
medzi pracovným prostredím a mierou spokojnosti. Ak u zamestnanca narastá spokojnosť
s pracovným prostredím, tak tiež rastie miera spokojnosti s prácou (zamestnanci pociťujú
výzvu a motiváciu na využitie svojho potenciálu). Veľkosť Pearsonovho korelačného
koeficientu ďalej vyjadruje, že medzi psychickou záťažou a príznakmi vyhorenia je stredne
veľká závislosť, medzi emocionálnym vyčerpaním a depersonalizáciou a tiež medzi
emocionálnym vyčerpaním a osobným uspokojením je pozitívny vzťah. Hodnoty Pearsonovho
korelačného koeficientu poukazujú, že v oboch prípadoch ide o veľkú závislosť. Príznaky
syndrómu vyhorenia v dimenzii emocionálneho vyčerpania sa prejavovali výraznejšie ako
v dimenzii osobného uspokojenia a depersonalizácie. Najvýraznejšie prejavy vyčerpania boli
v emocionálnej oblasti, následne v rovine depersonalizácie a v rovine osobného uspokojenia
boli najmenej výrazné. Až 96,85 % zamestnancov výskumnej vzorky si uvedomuje existenciu
stresu vo svojej práci a zároveň sa mu dokážu prispôsobiť bez väčších problémov. Zdravý
životný štýl pomáhal zamestnancom zbaviť sa stresu a eliminovať stavy vyhorenia, aj napriek
vysokej pracovnej záťaži zamestnanci prezentovali osobné záujmy a optimisticky pristupovali
k výkonu povolania, disponujúc nižšou mierou príznakov syndrómu vyhorenia, ako pracovníci
s opačnými postojmi.
Výsledky ukázali, že psychická záťaž na pracovisku súvisí s príznakmi vyhorenia
a zároveň platí, že čím väčšiu psychickú záťaž zamestnanec pociťuje, tým väčšie sú príznaky
vyhorenia (Lachytová a Kalanin 2016).
44
45
2. Stres ako precipitor syndrómu vyhorenia
Viacerí autori definujú jednu z najdôležitejších kauzalít syndrómu vyhorenia dlhodobo
pôsobiaci stres, ktorý je označovaný ako chronický stres. V súvislosti s príčinami syndrómu
vyhorenia sa v súbore negatívnych vplyvov, často stretávame s frustráciou. Jednou z potrieb,
ktoré vedú najčastejšie k psychickému vyhoreniu je potreba uvedomovania si zmysluplnosti
vlastnej činnosti, práce a žitia (Křivohlavý 1998; Lim 2010; Siegrist 2008 ).
Stres ako jeden z rizikových externých faktorov syndrómu vyhorenia a záťaž
pochádzajúca z vonkajšieho a vnútorného prostredia, narúša rovnováhu organizmu
a prostredia a uvádza ho do akútneho alebo chronického napätia. Ovplyvňuje ho množstvo
vonkajších ako aj vnútorných faktorov.
K vonkajším faktorom patria:
- traumatizujúce zážitky,
- stresujúce udalosti,
- každodenné frustrácie,
- životné a sociálne podmienky,
- hluk,
- životný a osobný priestor.
K vnútorným zaradzujeme:
- vnútorné konflikty,
- zhon a neistota,
- nekontrolovateľné udalosti,
- frustračná tolerancia.
Stres prebieha ako špecifický a adaptačný syndróm, charakteristický pre stresovú
situáciu bez ohľadu na typ vyvolávajúceho podnetu a je nešpecifickou odpoveďou organizmu.
Hoci je prirodzenou súčasťou ľudského života jeho pôsobenie a dosah závisí primárne od
osobnostnej štruktúry jedinca a jeho schopnosti vyrovnať sa so stresom. Obdobne je to aj
v zamestnaní pracovníka štátnej správy, pretože každý človek má inú schopnosť dosahovať
rovnováhu medzi požiadavkami, ktoré vyplývajú z jeho povolania a medzi osobnými
dispozíciami. Osobná vybavenosť, ktorá je získaná alebo vrodená obsahuje tri kapacitné
zložky (fyzická, psychická a zmyslová), ktoré spolu tvoria takzvanú celkovú kapacitu jedinca.
Základom eliminácie psychickej záťaže vyplývajúcej z práce je snaha optimálne vyrovnať
celkovú kapacitu jedinca s požiadavkami, ktoré sa naňho kladú počas práce (Richter 2008).
Stresory, ktoré vplývajú na zamestnanca a posudzujú sa vo vzťahu k práci môžeme rozdeliť
na stresové faktory vyplývajúce z organizácie práce, z pracovného prostredia
a psychosociálne stresové faktory (Tuček 2005).
45
46
Aj na pracovníka štátnej správy pôsobí súbor vonkajších a vnútorných vplyvov, ktoré
sú súčasťou každého pracovného prostredia. Osobnostný profil zamestnanca má obrovský
vplyv na intenzitu vnímania faktorov pracovného prostredia. Ako to vyplýva aj
z predchádzajúcich výskumov, pracovné prostredie a jeho podmienky majú vplyv na
výkonnostnú zložku zamestnanca a pracovný proces môže pracovné prostredie
ovplyvňovať priamo alebo nepriamo. Stresory, alebo spúšťače reakcie na podnet delíme
z hľadiska pôsobenia na vnútorné a vonkajšie. Medzi vonkajšie stresory pracovného
prostredia môžeme zaradiť fyzikálne, chemické, fyziologické, psychologické, sociologické a
iné faktory (Kollárik 2002).
Psychosociálne faktory, podľa EASHW (2007) sú v ostatnom období najčastejšou
príčinou vzniku pracovného stresu. Do skupiny týchto faktorov zaradzujeme:
- medziľudské vzťahy na pracovisku,
- systém organizácie práce,
- plnenie úloh,
- stav ekonomického zabezpečenia,
- úroveň ohodnotenia za vykonanú prácu.
Vnútorne pôsobiace psychosociálne faktory sa posudzujú najmä:
- z hľadiska osobnostných predpokladov a jeho sociálnej podmienenosti - spočíva v
tom, ako človek pozná vlastnú osobnosť a svoje osobnostné črty. Tento faktor hrá
v práci úradníka štátnej správy dôležitú úlohu nakoľko sa jedná o prácu s ľuďmi
a o jedinečnosť ich osobnosti,
- z hľadiska interpersonálnych vzťahov - ktoré v sebe zahŕňajú vzájomnú toleranciu,
rešpektovanie iných, sociálnu interakciu, poznávanie a medzi-osobnú komunikáciu,
- z hľadiska malých sociálnych skupín v ktorých sa človek nachádza - patria sem
pracovné skupiny, sociálne a antisociálne skupiny...,
- z hľadiska makrosociálnych procesov, ktoré sú spájané so sociálnou štruktúrou
a kultúrou - do sociálnej štruktúry v tomto prípade môžeme zaradiť organizácie,
inštitúcie, sociálne hnutia, kým do kultúrnej štruktúry patria rôzne hodnoty, ideológie,
zvyky a pod. (Psychosocial risk at work 2011 ).
Podľa EASHW (2013) až 28 % pracovníkov EÚ je vystavených nadmernej psychickej
záťaži, ktorá ovplyvňuje ich psychické zdravie a výkonnosť v práci. Podľa ich nedávnej
celoeurópskej štúdie 66 % pracovníkov pripisuje vznik profesionálneho stresu, ako nadmernej
psychickej záťaži, počtu odpracovaných hodín a s tým súvisiacim preťažovaním počas
pracovnej doby (Európska agentúra pre bezpečnosť a ochranu zdravia pri práci 2013). Tiež
sa apeluje na príčiny vzniku profesionálneho stresu pre zlú organizáciu práce a neprimerané
pracovné požiadavky, a to až v 41 % prípadoch. Na základe týchto a iných psychosociálnych
faktorov pôsobiacich na pracovníkov počas práce sa profesionálny stres považuje za druhý
46
47
najčastejšie hlásený zdravotný problém pracovníkov (Európska agentúra pre bezpečnosť
a ochranu zdravia pri práci 2013).
Podľa výskumu EU-OSHA (2013) je v Rakúsku hlavným dôvodom poklesu výkonnosti
v práci práve nešpecifický faktor nadmernej psychickej záťaže. V 44 % prípadoch bolo
pôsobenie psychosociálnych rizík, hlavne v profesiách zahŕňajúcich administratívnu činnosť a
kontakt s ľuďmi, príčinou ich predčasného odchodu do dôchodku. V Spojenom kráľovstve
počas rokov 2009 – 2010, bol výkon a chod organizácií obmedzovaný častými absenciami v
práci z dôvodu pracovného stresu. Z dôvodu práceneschopnosti sa stratilo približne 9,8
milióna pracovných dní počas 3 rokov (Európska agentúra pre bezpečnosť a ochranu zdravia
pri práci 2013).
V roku 2005 výskum organizovaný členskými štátmi Európskej únie zistil, že 20 %
pracovníkov z 25 členských štátov je presvedčených, že ich výkon ohrozuje zlá organizácia a
riadenie v práci, ako aj psychosociálne riziká v podobe neistoty zo zamestnania, nárazovej
práce a časovo zdĺhavej práce (Európska agentúre pre bezpečnosť a ochranu zdravia pri práci
2007).
Výsledky výskumu poukazujú aj na to, že v 16 z 22 prípadoch sa stres stal výsledkom
nerovnováhy medzi požiadavkami kladenými na pracovníka a ohodnotením jeho výkonu, ktoré
sú súčasťou faktoru nešpecifickej záťaže vnímanej z pohľadu sociálno-ekonomického statusu
(Siegrist 2008).
Lim et al. (2010) počas svojho výskumu závažnosti pôsobenia nadmernej psychickej
záťaže na zdravotný stav pracovníkov z hľadiska subjektívneho vnímania záťaže a stresu
zistil, že pracovníci s vyššou odolnosťou voči nadmernej záťaži sú menej náchylní k
ochoreniam, ktoré sú zapríčinené dlhodobým pôsobením stresorov v práci. Pracovníci s
nízkym ohodnotením svojej práce, majú tendenciu ťažko zvládať požiadavky kladené z
prostredia. Z celkového počtu 174 respondentov sa v dôsledku nadmernej psychickej záťaže
až v 13 % prípadoch podpísalo na zvýšenej absencii v práci. Z výskumu vyplynulo, že
pracovníci, na ktorých pôsobí akýkoľvek faktor vyplývajúci z práce negatívne, sú ohrozovaní
poruchami kardiovaskulárneho systému, obezitou a chronickými chorobami chrbtice dvakrát
viac ako pracovníci, ktorí nadmernú pracovnú záťaž zvládajú primerane. Záver výskumu
psychosociálnych faktorov pôsobiacich na zdravie pracovníkov dokazuje nárast negatívneho
vplyvu pôsobenia nadmernej psychickej záťaže z hľadiska subjektívnej odozvy pracovníkov
na záťaž.
V Nemecku sa v roku 2011 až 11,4 % pracovníkov stalo práceneschopnými z dôvodu
duševného poškodenia zdravia na základe čoho označil Portuné (2012) psychosociálne riziká
ako jeden z najvážnejších rizík, ktoré ohrozujú zdravie pracovníkov a sú následkom vzniku
rôznych diagnóz (ako napríklad depresia, úzkosť, vyhorenie).
47
48
V decembri 2012 sa prostredníctvom EU-OSHA organizoval prieskum ochrany zdravia
a bezpečnosti pri práci na Slovensku. Pri snahe identifikovať hlavné zdroje záťaže 8 z 10
opýtaných odpovedalo, že príčinou ich pracovnej záťaže je reorganizácia v práci a časová
tieseň. V 51 % prípadoch sa pracovníci zhodli, že je pre nich stresujúci faktorom nedostatočná
podpora zo strany nadriadených či kolegov. Až 46 % opýtaných si myslí, že faktor negatívne
ovplyvňujúci ich psychiku je nejasnosť rolí a zodpovedností v práci, obmedzená možnosť
riadenia tempa vlastnej práce. Napriek týmto zisteniam sa zistili rozdiely v úrovni zvládania
záťaže u Slovákov a iných zahraničných pracovníkov. Úroveň zvládania stresu a nadmernej
psychickej záťaže u slovenských pracovníkov je lepšia a 75 % z nich považuje psychickú záťaž
v práci za bežnú (Európska agentúra pre bezpečnosť a ochranu zdravia pri práci 2013).
Celkové náklady vyplývajúce z porúch duševného zdravia (súvisiacich aj nesúvisiacich
s prácou) sa v Európe odhadujú na 240 miliárd EUR ročne. Menej ako polovicu tejto sumy
predstavujú priame náklady napríklad na liečbu a 136 miliárd EUR predstavuje strata
produktivity vrátane práceneschopnosti v dôsledku ochorenia. V Európe má menej ako 30 %
organizácií zavedené postupy riešenia stresu na pracovisku. Na základe prieskumu ESENER
sa ukázalo, že kým 40 – 50 % väčších organizácií (250 a viac zamestnancov) má zavedené
opatrenia na riešenie psychosociálnych rizík, iba 20 – 30 % menších organizácií (10 – 49
zamestnancov) má zavedené takéto opatrenia. Informácie o nedostatku podpory, usmernení
a odborných znalostí boli časté predovšetkým medzi menšími organizáciami (Európska
agentúra pre bezpečnosť a ochranu zdravia pri práci 2013).
Samek (2013) tiež uvádza faktor časovej tiesne ako nepriaznivo pôsobiaci na výkon
pracovníka v štátnej sfére. Medzi ďalšie riziká patriace do faktora nešpecifickej záťaže
zaraďuje nepríjemné jednanie a nespokojnosť s prácou pracovníka zo strany klienta.
V roku 2004 Európski sociálni partneri uzavreli Rámcovú dohodu o pracovnom strese.
Je to vyústenie zásadného konsenzu medzi sociálnymi partnermi. Podľa článku 4 tejto dohody
môže analýza problémov stresu spojeného s prácou zahŕňať nasledujúce faktory, ktoré
súvisia:
- s organizáciou práce a pracovnými procesmi,
- s pracovnými podmienkami a prostredím,
- s komunikáciou a subjektívnymi faktormi (Európska agentúra pre bezpečnosť
a ochranu zdravia pri práci 2013).
3. Prevencia a intervencia syndrómu vyhorenia u pracovníka štátnej
správy
Pri riešení životných situácií v práci úradníka štátnej správy má dôležitý význam vlastný
prístup k životu a schopnosť čeliť problémom. Pracovníci s vysokou úrovňou pozitívnych
48
49
sociálnych vzťahov často nepodliehajú stresovým faktorom a dokážu sa efektívnejšie
adaptovať na meniace sa podmienky pracovného prostredia (Kebza 2005).
Pracovné prostredie a vzťahy taktiež ovplyvňujú príznaky syndrómu vyhorenia. Práca
úradníka štátnej správy ako práca s klientom je veľmi emocionálne náročná, vyžadujúca
podporu kolegov a pracovné prostredie, ktoré je čo najmenej konfliktné. Dôležité je preto
apelovať na tímovú prácu, spoluprácu a pozitívne interakcie na pracovisku. Na základe
rôznych výskumov, môžeme pozitívne vzťahy na pracovisku považovať za významný prvok
prevencie a intervencie vyhorenia pracovníka v štátnej správe.
Článok 4 Rámcovej dohody o pracovnom strese stanovuje, že pri zistení problému so
stresom spojeným s prácou musia byť prijaté opatrenia na jeho prevenciu, odstránenie alebo
oslabenie. Zodpovednosť za určenie vhodných opatrení je v kompetencii zamestnávateľa.
Podľa článku 6 tejto dohody môžu opatrenia zahŕňať aj riadiace a komunikačné opatrenia,
školenia vedúcich a pracovníkov a poskytovanie informácií (Európska agentúra pre
bezpečnosť a ochranu zdravia pri práci 2013).
Psychosociálne riziká sa dajú posudzovať a riadiť rovnako systematicky ako ostatné
riziká bezpečnosti a ochrany zdravia pri práci a to použitím modelu posudzovania rizík
a uplatnením participatívneho prístupu. Preto je potrebné:
- Identifikovať hrozby a určiť, ktoré z nich predstavujú potenciálne riziko. Kľúčová je
informovanosť: zabezpečiť, aby manažéri a zamestnanci poznali psychosociálne riziká
a varovné príznaky začínajúceho pracovného stresu a aby sa jedni aj druhí podieľali
na posudzovaní rizík.
- Vyhodnotiť riziká a stanoviť ich priority.
- Plánovať preventívne opatrenia: ak sú riziká neodvratné, ako sa dajú minimalizovať?
- Realizovať plán: špecifikovať opatrenia, ktoré sa majú prijať, požadované zdroje,
zapojenie ľudí a časový rámec.
- Priebežne monitorovať a preskúmavať realizáciu plánu a meniť plán na základe
výsledkov monitorovania (Európska agentúra pre bezpečnosť a ochranu zdravia pri
práci 2013).
V súlade s platnou legislatívou Slovenskej republiky (ďalej len SR) sa aj SR
prostredníctvom Ministerstva zdravotníctva Slovenskej republiky (ďalej len MZSR) a jeho
príslušných kontrolných orgánov, zaoberá a dohliada na elimináciu vzniku pracovnej záťaže,
podľa povahy jej pôsobenia na zamestnanca. Prostredníctvom právnych nariadení ukladá
povinnosť všetkým zamestnávateľom, zabezpečovať vhodné pracovné prostredie, pracovné
podmienky a dbať o zdravie všetkých svojich zamestnancov v súvislosti s vykonávanou
prácou. V súlade so zákonom č. 355/2007 Z. z. o ochrane, podpore a rozvoji verejného zdravia
v znení neskorších predpisov je dôležité:
- motivovanie a dostatočné odmeňovanie za vykonanú prácu,
49
50
- umožnenie zamestnancom sťažovať sa a namietať voči namáhavej práci,
- zodpovedný prístup organizácie a nadriadených k sťažnostiam,
- prihliadať na kompetencie pracovníkov, umožniť im samostatného rozhodovania,
- umožnenie zamestnancom podieľať sa na rozhodnutiach, ktoré ich ovplyvňujú,
- zosúladenie pracovnej záťaže a schopností každého pracovníka,
- rozvrhnutie úloh tak, aby boli stimulujúce a záživné, vyhýbať sa jednostrannej a
monotónnej práci,
- poskytovanie príležitostí na sociálnu interakciu,
- vyhýbať sa nejednoznačnosti z hľadiska záležitostí pracovnej istoty a kariérneho
postupu,
- iné opatrenia, ktoré znižujú mieru nepriaznivých účinkov nadmernej psychickej a
fyzickej pracovnej záťaže na zdravotný stav, pracovnú pohodu a celkový výkon
pracovníkov štátnej správy.
Záver
Na základe výskumov domácich aj zahraničných je zrejmé, že existuje množstvo
prevenčných aj intervenčných programov, ktoré sú zamerané na danú problematiku. Nie
všetky je však možné implementovať do konkrétneho prostredia.
Empirické overenie stresových faktorov a techník zvládania stresu a záťažových
situácií preukázalo ich opodstatnenosť v práci pracovníka štátnej správy. Hoci k duševnému
zdraviu a pohode prispieva veľa faktorov, je dokázané, že prínos pracovného prostredia je
výrazný. V prostredí štátnej správy, pri práci úradníka je dôležité upriamiť pozornosť na
správnu implementáciu optimalizácie self manažmentu a time manažmentu, ktorá ako jedna
z možností pôsobí preventívne proti syndrómu vyhorenia na čo by mal samozrejme
akceptovať aj manažment orgánov štátnej správy.
Literatúra
DIMUNOVÁ, L., ŠVIDA, M., & BARKOVÁ, B. 2013. Syndróm vyhorenia u sociálnych
pracovníkov v košickom regióne. In Zdravotníctvo a sociálna práca. Bratislava: SAMOSATO.
EURÓPSKA AGENTÚRA PRE BEZPEČNOSŤ A OCHRANU ZDRAVIA. 2007. Výskum stresu
spôsobovaného prácou. In: Facts. Belgicko.
EURÓPSKA AGENTÚRA PRE BEZPEČNOSŤ A OCHRANU ZDRAVIA. 2007. Praktické rady
pre pracovníkov týkajúce sa riešenia problematiky stresu súvisiaceho s prácou a jeho príčin.
In: Facts. Belgicko
50
51
EURÓPSKA AGENTÚRA PRE BEZPEČNOSŤ A OCHRANU ZDRAVIA. 2007. Prognóza
expertovo vznikajúcich psychosociálnych rizikách súvisiacich s bezpečnosťou a ochranou
zdravia pri práci. In: Facts. Belgicko.
EUROPEAN AGENCY FOR SAFETY AND HEALTH AT WORK. 2013. European opinion poll
on occupational safety and health. Luxemburg: publications office of the European union.
EURÓPSKA AGENTÚRA PRE BEZPEČNOSŤ A OCHRANU ZDRAVIA. 2013. Sprievodca
kampaňou: Riadenie stresu a psychosociálných rizík pri práci. Luxemburg: Úrad pre vydávanie
publikácií Európskej únie.
JEKLOVÁ, M., & REITMAYEROVÁ, E. 2006. Syndrom vyhoření. Praha: Vzdelávací institut
ochrany detí.
KEBZA, V., & ŠOLCOVÁ, I. 2003. Syndrom vyhoření. Praha: Státní zdravotní ústav.
KEBZA, V. 2005. Psychosociální determinanty zdraví. Praha: Acadenia.
KOLLÁRIK, T. 2002. Sociálna psychológia práce. Bratislava: Univerzita J. A. Komenského.
KOZOŇ, A., a kol. 2012. Etické otázky (ne)slobody. Trenčín: Ústav rómskych európskych
štúdií sv. Sáry de Marseille VŠZaSP sv. Alžbety, Banská Bystrica.
KŘIVOHLAVÝ, J. 1998. Jak neztratit nadšení. Praha: Grada.
LIN, N., et al. 2010. Individual and work-related factors influencing burnout of mental health
professionals: A meta-analysis. In Journal of Employment Couseling 47(2).
LACHYTOVÁ, L. 2018. Prevention and intervention of the state administration social worker
burnout syndrome. In Обрії - Науково-педагогічний журнал nr 1 (46), 25-30 p. ІваноФранківськ:
НАІР.
LACHYTOVÁ, L., & KALANIN, P. 2016. Burnout as a Selected Aspect Affecting the Work
Performance of a Social Worker. In: Journal of Vasyl Stefanyk Precarpathian National
University. Volume 3. Number 2-3., 50-57 p.
MAROON, I. 2012. Syndrom vyhoření u sociálních pracovníku. Teorie, praxe, kazuistiky.
Praha: Portal.
MASLACH, CH., & JACKONS, S. 1981. Joufnar of Organizational Behavior. Berkeley.
PORTUNÉ, R. 2012. Psychosocial risk in the workplace: An increasing challange for German
and international health protection. In: Arh Hig Rada Toxikol. Warshaw, 123-131 p.
PSYCHSOCIAL RISK ASSESSMENTS. 2011. Psychosocial risk at work. Workshop in
Luxemburg, November 2011 dostupné na internete:
http://www.av.se/dokument/inenglish/European_Work/Slic%202012/Slovak_3.pdf
SAMEK, V. 2013. Sociálna práca ako rizikové povolanie. In: LOVAŠOVÁ, S. a kol. 2013.
Násilie v sociálnej práci. Košice: Filozofická fakulta UPJŠ v Košiciach
SIEGRIST, J. 2008. Chronic psychosocial stress at work and risk of depression: evindece
from prospective studies. In: Eur Arch Psychiatry Clin Neurosci. Düsseldorf, 115-119 p.
TUČEK, M. a kol. 2005. Pracovní lékařství pro praxi. Praha: GRADA.
51
52
Zákon č. 355/2007 Z. z. o ochrane, podpore a rozvoji verejného zdravia a o zmene a
doplnení niektorých zákonov
Adresa autorky
doc. PhDr. Lenka Lachytová, PhD., MBA.
Fakulta verejnej správy UPJŠ v Košiciach
Katedra sociálnych štúdií
Popradská 66
041 32 Košice
E-mail: lenka.lachytova@upjs.sk
52
53
Územná samospráva ako „štvrtá moc“ v štáte? Local Selfgovernment
as „ fourth power“ in a state?
Lívia Trellová
Abstract
As part of this contribution, the author aims to refer to the important role of local selfgovernment
in a modern democratic state. The local self-government is an autonomous kind
of power, as the extent of its power exceeds its administration and covers all local public
affairs, including the exercise of public authority. The very specific nature of local selfgovernment
leads the author to consider whether it can be a part of a separation of powers
in the state. Can it be considered to overcome the classic model of separation of powers
and to grant the role as "fourth power" to the local self-government? The article attempts to
argue in favor of such an idea, but also to point out the possible practical impact of such a
idea in the conditions of the Slovak Republic.
Keywords: local self-government, constitutional principles, the separation of powers,
democracy
Úvod
Jednotlivec ako ľudská bytosť uspokojuje svoje potreby pre život a prácu predovšetkým
vo svojej miestnej komunite. V sociologickej teórii je miestnou komunitou špecifická sociálna
skupina žijúca v konkrétnej oblasti, ktorej členovia sú prepojení územnou blízkosťou a podľa
toho vzájomnými potrebami a aktivitami. Podľa Eugena Pusića je miestna komunita
špecifickým sociálnym systémom s vlastnými prvkami v interakcii s oblasťou, ľuďmi v oblasti,
potrebami ľudí, vzájomnými aktivitami pri plnení ich potrieb a povedomia o príslušnosti k
miestnej komunite (PUSIĆ,1963, s. 21-23). V záujme splnenia spoločných potrieb ľudí v
miestnej komunite sa formujú rôzne inštitúcie, prostredníctvom ktorých sa organizujú rôzne
spoločenské aktivity. Jednou z tých inštitúcií, ktoré v priebehu historického vývoja spoločnosti
sa zorganizovali a potvrdili ako demokratická inštitúcia občanov v miestnej komunite, čiže
v miestnom spoločenstve, je miestna (územná) samospráva (PEJANOVIĆ,2005, s. 188).
V súčasnosti sa miestnou samosprávou označuje v širšom slova zmysle zverenie správy
miestnych záležitostí reprezentatívnym orgánom spoločenstva, ktorých sa priamo dotýkajú
tieto záležitosti, funkcie, ktoré vykonávajú na vlastnú zodpovednosť a preto zvyčajne bez
inštukcií a príkazov od vyšších miestnych autorít. Miestna samospráva ako politická a právna
inštitúcia sa vytvára v podobe obce ako základnej jednotky územnej samosprávy. Základným
53
54
subjektom územnej samosprávy sú ľudia, ktorí žijú v miestnych komunitách a ich spoločné
záujmy vyplývajúce zo spoločného života na tom istom území.
Územné spoločenstvá existovali ako pôvodná forma organizácie v spoločnosti mnoho
storočí predtým ako sa štát začal venovať ich správe. Pri územnej samospráve je špecifikom
to, že rozsah jej moci presahuje správu, a pokrýva všetky miestne verejné záležitosti vrátane
výkonu verejnej moci.( RUANO, J.M., PROFIROIU, M., 2017, s. 422). Miestna samospráva
býva spravidla charakterizovaná ako najnižšia úroveň verejnej správy v štáte. Miestna
samospráva má za cieľ priviesť vládu ku jej základom, akoby koreňom a umožniť občanom
efektívne sa zúčastňovať na rozhodovaní, ktoré ovplyvňuje ich každodenný život. Ako úroveň,
ktorá je najbližšie k občanom, má miestna samospráva v zásade omnoho lepšiu východiskovú
pozíciu ako ústredná vláda pokiaľ sa má zaoberať záležitosťami, ktoré vyžadujú miestne
vedomosti a reguláciu na základe miestnych potrieb a priorít.
Ideál územnej samosprávy implikoval demokratickú účasť občanov na rozhodovacích
procesoch, pokiaľ ide o ich záujem o miestne komunity. Jedným z najdôležitejších záujmov
občanov je vytvorenie podmienok pre zamestnanosť a priemysel. Z tohto hľadiska miestne
orgány: obecné zastupiteľstvo, starosta obce a obecná administratíva majú nenahraditeľnú
rozvojovú funkciu v najširšom kontexte miestneho hospodárskeho rozvoja a rozvoja
demokracie v celej spoločnosti. Špecifikom orgánov územných samosprávnych celkov je to,
že nesledujú vo svojej činnosti celospoločenský záujem, ale sa sústreďujú na napĺňanie
potrieb a realizáciu úloh miestneho, resp. regionálneho charakteru. Existencia rôznych
záujmov na miestnej, resp. regionálnej úrovni je len potvrdením výskytu pluralizmu záujmov,
ktorý sa dlhodobo diskutuje v odborných kruhoch. Územná samospráva má schopnosť rozvíjať
a podporovať úlohu občanov v participatívnej a zastupiteľskej demokracii.
Deľba moci v štáte
V západnej politickej teórii je myšlienka deľby moci v štáte spravidla spájaná s prácou
Montesquieu, i keď vo všeobecnosti sa akceptuje, že príbuzné idey sa objavili už v skorších
prácach iných autorov. Myšlienka deľby moci a obmedzenia moci je jeden z najstarších a vo
svetovom meradle uznávaných princípov právneho štátu. Cieľom tejto myšlienky je zabrániť
koncentrácii a zneužitiu moci v štáte a zabezpečiť vyvažovanie mocí a účinnú kontrolu moci
a jej výkonu. Existujú názory, že touto myšlienkou sa zaoberal vo svojom diele už Aristoteles
(koncepcia trojdelenia moci medzi poradnou mocou, úradníkmi a súdmi). Isté však je, že do
popredia sa dostala táto otázka v predrevolučnej politickej spisbe, najvýraznejšie v tejo oblasti
pôsobí odkaz z diela J. Locka a Ch. Montesquieu. Prínos Montesquieua bol predovšetkým
v rozpracovaní funkčnej deľby moci v štáte, a to i keď sa v minulosti zaoberal konceptom
zmiešanej vlády a systémom bŕzd a protiváh. Moderní autori preto typicky pripisujú tripartitnú
54
55
kategorizáciu funkčnej deľby moci na legislatívnu, exekutívnu a súdnu moc priamo
Montesquieu. Jeho model uznal nevyhnutné prekrývanie právomocí a naozaj ho požadoval
určitým spôsobom (ako napr. s právom veta voči zákonom) ako mechanizmus, pomocou
ktorého by moci mohli navzájom kontrolovať svoje činnosti. Napriek tomu sa Montesquieu
domnieval, že jadro každej funkcie by malo byť malo ponechané pre to dezignovanej, určenej
zložky moci, trochu esenciálna myšlienka, pre ktorú bol kritizovaný. (ROSENFELD, M., SAJÓ,
A., 2013, s. 550).
Rozdelenie moci v ústavnom štáte ho neoslabuje, ale naopak posilňuje. Puristická a do
značnej miery veľmi zjednodušená deľba moci na tri zložky, kde každá zložka sa obmedzuje
na zodpovedajúce funkcie, a každá má vlastné personálne obsadenie, sa stala „čistou
doktrínou“. Karikatúra rozdelenia moci sa stala súčasťou všeobecnej znalosti, a to napriek
tomu, že žiaden zo serióznych teoretikov ju výslovne v takejto striktnej podobe neformuloval,
ani v praxi v takejto podobe nefunguje.
Ústavy vytvárajú "vnútorné rezervy súdržnosti, povinnosti a legitímnosti" (THORNHILL,
2011, s. 2), ktoré robia štáty viac, nie menej, silné; umožňujú štátom toľko, ako ich obmedzujú.
Vývoj priniesol potrebu zdôrazniť čiastočnú deľbu moci, kde významnú úlohu zohráva systém
bŕzd a protiváh zakotvených v ústavnej úprave štátu, čo sa prejavuje v podobe pozitívnej
kontroly medzi jednotlivými zložkami moci. Každá zložka moci realizuje priamu kontrolu nad
ostatnými zložkami moci v štáte. Právomoci, ktoré sú obsahom jednotlivých zložiek moci sú
zámerne vytvorené tak, aby sa v určenej miere vzájomne prekrývali.Koncept deľby moci si
vyslovene žiada určité presahy nad rámec hraníc zásadnej právomoci. Slovami A. Bröstla
prelomenie klasického modelu znamená aj to, že jedna moc nielenže pôsobí na druhú, ale
dokonca preberá výkon jej funkcií (právomocí). Dochádza k tomu napríklad tak, že vláda tvorí
svojimi nariadeniami všeobecne záväzné právo alebo, že si v rámci voľnej jurisdikcie prisvojuje
určité formy správy. Z iného pohľadu ( napr. v dôsledku schvaľovania tzv. vykonávacích
zákonov - Massnahmegesetzte; measure laws) sa zdá, že práve rýchla zmena spoločenských
pomerov vyžaduje pružnejšie reakcie a relativizuje hodnotu pôvodných pilierov koncepcie
deľby moci. (BRÖSTL, A., 2013, s. 182-183).
Princíp deľby moci v štáte sa môže naplno uplatniť len vo vzťahu k princípu demokracie
v štáte, nakoľko jeho realizácia je plnohodnotne možná len v pluralitnej demokratickej
spoločnosti. Fínsky ústavný právnik Kaarlo Tuori tvrdí, že v demokratickom právnom štáte sa
ľud „ ľud známy z osvieteneckého princípu suverenity ľudu zmenil na aktívnu a diskutujúcu
pluralistickú občiansku spoločnosť “. Realizácia myšlienky demokratického právneho štátu si
zreteľne žiada aj nové inštitucionálne, právne upravené riešenia. Mali by sa týkať
decentralizácie a delegovania moci.( TUORI, K.,2015, s. 78-108). Pretože princíp demokracie
55
56
a deľby moci istým spôsobom obhajuje primárnu, či dokonca exkluzívnu, kompetenciu
zákonodarcu. Principiálne sa ústavne musí venovať náležitá pozornosť riadnemu naplneniu
princípov demokracie, deľby moci a miestnej samosprávy. (TUORI, K,2011, časť II, s. 6) Deľba
moci v štáte z inštitucionálneho hľadiska sa zvykne chápať aj ako tzv. horizontálna deľba moci.
(napr. CIBULKA, Ľ., s. 47 a nasl.). Podľa J. Drgonca horizontálna deľba moci vyjadruje deľbu
moci vo vnútri štátnej moci a vnútri samosprávnej moci podľa povahy činnosti, ktorú jednotlivé
orgány vykonávajú.(DRGONEC, J., 2018, s. 267). Zároveň charakterizuje deľbu moci v tom
zmysle, že jej podstatou je vytvorenie takej organizačnej štruktúry štátu, v ktorej sa vytvoria
inštitúcie spôsobilé efektívne uplatňovať vymedzený podiel na všetkej moci existujúcj
v spoločnosti pri zachovaní rovnováhy medzi zriadenými inštitúciami tak, aby ani jedna z mocí
v spoločnosti nemohla strhnúť na seba rozhodujúci podiel na verejnej moci, aby nemohla
koncentrovať (absolutizovať) moc v štáte vo svojich rukách, a preto aby nemohla ostatným
zložkám moci diktovať ako budú uplatňovať zverenú pôsobnosť. Pre tento cieľ sa vytvárajú
brzdy a protiváhy medzi jednotlivými zložkami. (DRGONEC, J.,2018, s. 278). V európskych
kontinentálnych modeloch sa hovorí o oddelení mocí alebo oddelení funkcií, ktorého účelom
je ochrana základných práv a slobôd občanov.
V ústave štátu je deľba moci v štáte vyjadrená, či už výslovne alebo v podobe
implikovanej deľby moci tak, ako je to v prípade Slovenskej republiky. Myšlienky
Montesquieu o deľbe moci mali bezprostredné, hlboké a trvalé pôsobenie. Spoločenský
a politický vývoj však dlhodobo naznačuje, že v právnej teórii nastal čas uvažovať
o prekonaní trojdelenia moci v štandardnej podobe. Jednou z možných alternatív, ktorá
prichádza v úvahu, je usporiadanie štátnej moci na štyri zložky, kde na pozíciu „ štvrtej moci“
umiestnime územnú samosprávu. Dôvodom pre takéto úvahy je úloha, pozícia a vzrastajúci
význam tejto v podstate autonómnej zložky verejnej moci, i keď čiastočne podlieha
výkonnej moci. Je na zváženie, či práve táto koncepcia by neumožnila prekonať podstatu
nedostatkov, ktorú sú logickým dôsledkom „prežívania“ a lipnutia na zachovávaní
trojdelenia moci v modernom štáte.
Právni teoretici dlhodobo diskutujú o možných spôsoboch usporiadania moci
v modernom ústavnom štáte. V slovenskej teórii sa v ostatnom čase podrobnejšie
alternatívami o možných spôsoboch prekonania trojdelenia moci v štáte zaoberal vo svojej
práci J. Drgonec. (DRGONEC, J., 2018, s. 276-286), ten však neuvažoval o prisúdení pozície
„štvrtej moci“ územnej samospráve. V celosvetovom meradle výraznejší ohlas zaznamenala
práca B. Ackermana, kde sa tento uznávaný predstaviteľ angloamerickej ústavnej teórie
zaoberal kritériami na základe akých by prichádzalo v úvahu usporiadať moc v štáte. Vo svojej
práci nastolil otázku ohľadne troch legitimizujúcich ideálov, ktoré môžu pomôcť pri hľadaní
odpovede na otázku: "Oddelenie moci v mene čoho, resp. na akom základe?".
56
57
Podľa B. Ackermana je prvým ideálom demokracia. Jedným alebo druhým spôsobom
môže oddelenie slúžiť (alebo brániť) projektu samosprávy. Druhým ideálom je odborná
spôsobilosť. Demokratické zákony zostávajú čisto symbolické, ak ich súdne orgány a
byrokracie nemôžu implementovať relatívne nestranným spôsobom. Tretím ideálom je
ochrana a posilnenie základných práv. Bez nich sa demokratické pravidlo a odborná
administratíva môžu ľahko stať motormi tyranie. Možno stačí nabrať odvahu pri predstavovaní
nových spôsobov oddelenia moci. Sme len v počiatočnom štádiu zvládania troch veľkých
výziev moderného veku: urobiť z ideálov zvrchovanosti ľudu dôveryhodnú realitu v modernej
vláde, neustále prehodnocovať ideál byrokratických odborných znalostí a integrity a chrániť
základné liberálne práva prostredníctvom zabezpečenia základných zdrojov na osobnostný
rozvoj každého, či každého občana. Uctíme si Montesquieua a Madisona najlepšie tým, že
budeme hľadať nové ústavné formy, ktoré zvládnu tieto výzvy, dokonca aj za cenu prekonania
známych trinitárnych formulácií.(ACKERMANN, B., s. 639-640, 725).
Vychádzajúc z týchto legitimizujúcich ideálov sa snažím poukázať na možnosti
odôvodnenia územnej smaosprávy ako samostatnej zložky moci v štáte. Demokracia je
ponímaná ako schopnosť spoločenstva slobodne si stanoviť formu štátu, v ktorom bude žiť,
ktorá bude vyjadrená v ústave, teda demokracia je schopnosť spoločenstva slobodne si dať
ústavu. Demokracia v najvšeobecnejšej rovine ako demokratická forma realizácie štátnej
moci- ústavný systém reprezentatívnej demokracie, inšitúty priamej demokracie, základy
volebného systému a postavenie politických strán v spoločnosti a štáte. Legitimita orgánov
miestnej samosprávy je z tohto pohľadu na najvyššej možnej úrovni, nakoľko orgány obecnej
samosprávy sú priamo volené obyvateľmi obce. Pri druhom ideáli, odbornej spôsobilosti, je
vhodné vzhľadom na špecifický charakter tejto súčasti verejnej správy, ponechať na
zabezpečovanie miestnej štátnej správy. Do tretice je kritériom zabezpečovanie a posilnenie
základných práv. Miestni predstavitelia sú teda v každodennej práci zodpovední za širokú
škálu otázok ľudských práv. Táto práca je však zriedka vnímaná ako realizácia ľudských práv,
a to aj orgánmi, aj zo strany verejnosti. Z toho vyplýva, že ľudské práva sú vo väčšine politík
a postupov na miestnej úrovni naďalej vzdialené ako referenčný rámec alebo analýza, zatiaľ
čo v praxi môžu byť v skutočnosti ľudskými právami. V tejto súvislosti je potrebné mať na
pamäti, že skutočný účinok ľudských práv sa prejavuje na miestnej úrovni.
Povinnosti miestnej samosprávy v oblasti ľudských práv sledujú klasickú tripartitnú
typológiu záväzkov štátov v oblasti ľudských práv, konkrétne povinnosť rešpektovať, povinnosť
chrániť a povinnosť plniť. Povinnosť rešpektovať znamená, že miestni úradníci nesmú
porušovať ľudské práva prostredníctvom svojej vlastnej činnosti. Vyžaduje sa, aby sa miestna
vláda zdržala zasahovania do využívania práv a slobôd všetkých osôb v rámci svojej
jurisdikcie. Napríklad v súvislosti so slobodou náboženského vyznania nemôže miestna
57
58
samospráva zakázať náboženským spoločenstvám, aby za povolenými obmedzeniami
používali verejné námestie alebo mestské budovy na náboženské oslavy. Pokiaľ ide o právo
na zdravie, miestna vláda nesmie zbaviť určité komunity alebo skupiny prístupu k
zdravotníckym zariadeniam. Povinnosť chrániť vyžaduje opatrenia, ktoré zabezpečia, aby
tretie strany neporušovali práva a slobody jednotlivca. Napríklad od miestnych úradov sa
vyžaduje, aby prijali opatrenia na zabezpečenie toho, aby študenti nebránili iným študentom
navštevovať školu. Povinnosť chrániť môže vyžadovať vytvorenie bezpečnejšieho mestského
prostredia, ktoré znižuje riziko násilia, napríklad voči ženám. Povinnosť plniť znamená, že
miestna samospráva musí podniknúť pozitívne kroky na uľahčenie využívania práv a slobôd.
Miestne orgány sú napríklad povinné naplniť právo na vzdelanie prostredníctvom udržania
dobrého vzdelávacieho systému. Aby sa splnila povinnosť dodržiavať právo jednotlivcov na to,
aby neboli diskriminovaní, môžu sa vytvoriť miestne mechanizmy v oblasti ľudských práv, ako
sú ombudsmani alebo špecializované antidiskriminačné agentúry ( Správa Poradného výboru
Rady pre ľudské práva).
Územná samospráva vychádza z troch základných myšlienok: miestne autority si majú
prijať svoju vlastnú administratívnu štruktúru, ktorej zveria vlastné oprávnenia, moc, a majú si
slobodne spravovať vlastné záležitosti, čo vylučuje subordináciu voči iným orgánom a použitie
metód spojených s princípom hierarchie (PASTOR, J.S., NEMERY, J.,1999, s. 15-16).
Nadväzujúc na to, usporiadanie štátnej moci do štyroch zložiek, by sme mohli tiež založiť na
rozvinutí dvoch zákadných zásad vo všeobecnosti platných pre deľbu moci. Pre teóriu deľby
moci sú rozhodujúce dve zásady: zásada nezávislosti mocí (ich oddelenosť a samostatnosť)
a zásada rovnováhy mocí a vzájomných bŕzd medzi nimi. Ak by sme v tomto duchu zvažovali
územnú samosprávu ako štvrtú zložku moci v Slovenskej republike, pokúsim sa poukázať na
praktický aspekt zabezpečovania konkrétnych aspektov uvedených základných zásad na
slovenskej komunálnej úrovni. Ak vychádzame z definovania nezávislosti mocí ako
i) výkon jednotlivých mocí osobitnými orgánmi, navzájom nepodriadenými; na úrovni
obce sa to prejavuje v podobe existencie zastupiteľského zboru v podobe obecného
zastupiteľstva a starostu obce ako výkonného orgánu obce;
ii) nezlučiteľnosť týchto mocí v rukách jedného štátneho orgánu, resp. ich predstaviteľov
(inkompatibilita); je zabezpečená inštitútom nezlučiteľnosti funkcií, kde legislatíva
vyslovene predpokladá inkompatibilitu funkcie poslanca obecného zastupiteľstva
s úradom starostu obce;
iii) nezávislé nadobúdanie moci (presnejšie právomocí a pôsobnosti) orgánmi (resp.
nositeľmi) jednotlivých mocí od orgánov (resp. nositeľov) druhej moci; v tomto smere
je spôsob ustanovovania osôb do funkcie starostu aj poslancov obecného
58
59
zastupiteľstva ponechaný na priamu voľbu obyvateľov obce, čiže ich kreácia nie je
vzájomne podmienená.
iv) vzájomná nezodpovednosť orgánov reprezentujúcich jednotlivé moci. Dôsledkom
nezávislosti moci a ich vzájomnej právnej nezodpovednosti je, že orgán jednej moci
nemôže privodiť odvolanie predstaviteľa druhej moci (konkrétne starosta nemôže
privodiť odovolanie obecného zastupiteľstava a platí to aj obrátene).
Zásada nezávislosti mocí je možná len na základe rovnováhy mocí a vzájomných bŕzd
(jedna moc pôsobí tak, aby bola brzdou vo sfére druhej moci). Koncept samosprávy je
založený na myšlienke, že moc má byť limitovaná a nie absolútnej povahy. Systém kontroly
existuje s cieľom zabezpečiť prekročenie limitov a garancií zachovania rovnováhy medzi
verejným záujmom, záujmom spoločenstva a individuálnymi právami, stanovených autormi
ústavy a práva. Za mechanizmy, ktoré by sa dali označiť ako brzdy moci v rámci systému
územnej samosprávy, možno považovať existenciu sistačného práva starostu obce voči
uzneseniam obecného zastupiteľstva; existenciu orgánu obecného kontrolóra. Tento systém
dopĺňajú ďalšie brzdy a protiváhy vo vzťahu k ústavným orgánom a súdnej moci, a to v podobe
protestu prokurátora, veľmi významne tu pôsobobí správne súdnictvo, a rovnako významne
tu funguje tzv. komunálna ústavná sťažnosť podľa čl. 127a Ústavy SR ( ústavná sťažnosť
orgánov územnej samosprávy proti neústavnému alebo nezákonnému rozhodnutiu alebo
inému neústavnému alebo nezákonnému zásahu do vecí územnej samosprávy).
Priznať územnej samospráve pozíciu štvrtej moci predstavuje narušenie klasickej
tripartície moci v štáte, avšak možno to chápať ako nevyhnutný dôsledok vývoja demokratickej
spoločnosti. Inšpiratívne pôsobí v tomto kontexte názor E. Baránya, podľa ktorého na úrovni
národných štátov uvedené trojdelenie moci pretrváva, ale objavujú sa subjekty verejnej, ba
i štátnej moci, ktoré z neho vybočujú. Snahy zaradiť nezávislé orgány pre reguláciu sieťových
odvetví, prokuratúru, ombudsmana, či orgány typu slovenského Najvyššieho kontrolného
úradu do jeho rámca sú náročnými a nepresvedčivými rovnako ako pokusy o štvor či
viacdelenie štátnej moci. Signalizujú však novú situáciu, kedy sa trojdelenie štátnej moci stáva
už „ iba “ jadrom horizontálnej deľby štátnej moci a táto predstavuje časť deľby moci verejnej.
Stáva sa zjavným, že „ Deľba moci však nemusí znamenať jej trojdelenie“. (BARÁNY, E., 2015,
s. 31).
Myšlienka deľby moci je od počiatku nepochybne považovaná za zmysluplnú
koncepciu, avšak klasickí autori túto koncepciu v dobrom slova zmysle nevyčerpali.
V súčasnosti zrejme musíme chápať deľbu moci aj v zmysle ako podporu slobody, autonómie
a ( právnej ) istoty jednotlivca (BARÁNY, E., 2015, s. 33). Štát je produktom vývoja a jeho
zmien, ktorý sa premieta aj do konceptu liberálneho demokratického konštitucionalizmu, ktorý
59
60
je priestorom rôznych hodnôt, ktoré koexistujú v hlbokom napätí. Stručne povedané,
rozdelenie moci prispieva k politickému poriadku tak pozitívne, ako aj negatívne. Negatívny
argument je známy: porušovanie deľby moci, hoci jemné a zdanlivo rozumné, môže otvoriť
dvere nielen svojvoľnému fyzickému zlému zaobchádzaniu a zneužívaniu. Pozitívny argument
je menej známy: porušovanie deľby moci môže tiež brzdiť zámerné zlepšenia a adaptačné
stratégie, ktoré sú možné len v rámci pružného a vyvíjajúceho sa právneho politického
poriadku. Politický poriadok znamená nielen definitívne modely súladu a presadzovania, ale
aj vzájomne závislý systém znakov a významov, v rámci ktorých sú politicky riešené problémy
autorského úmyslu, pravdy alebo platnosti a kontextu aplikácie právnych textov. (CAMERON,
M.A., 2013, s. 9)
Úvahy smerujúce k podpore myšlienky o štvrtej moci v štáte (podrobnejšie
TRELLOVÁ, L..2018) majú aj ďalší mimoprávny aspekt, ktorým je problém elektonizácie
verejnej správy, či nesmierne progresívny vývoj umelej inteligencie. Spoločnosť rýchlo
napreduje, nedokáže sledovať tempo vývoja technológií, čo môže vyústiť v stav nespokojnosti
v spoločnosti, snahe centralizovať moc, zneužívať moc a informácie, príkladom veľkej hrozby
je šírenie a ochrana osobných údajov (reakcia prijatie GDPR). Šírenie nových komunikačných
technológií podkopáva monopoly vedomostí a prispieva k centralizácii moci podporovanej
globalizáciou. (CAMERON, M.A.,2013, s. 165 a nasl.). Spoločnosť sa zrejme nevyhnutne bude
musieť vrátiť k overeným hodnotám a jednou z nich je časom overené miestne spoločenstvo,
ktoré dokaže práve pre svoju blízkosť k miestnemu obyvateľstvu nastoliť postupy
a mechanizmy pre riadenie územnej jednotky, zvládnutie takýchto situácií, a to v záujme tohto
spoločenstva.
Územná samospráva ako „ štvrtá moc“ v Slovenskej republike by sa v tomto postavení
nemohla vyhnúť viacerým konotáciám a konzekvenciám. Slovenský ústavodarca vyhradil
úprave otázok územnej samosprávy a jej postaveniu v spoločnosti samostatnú štvrtú hlavu
Ústavy SR, ktorá predchádza úprave zákonodarnej, výkonnej aj súdnej moci (piata, šiesta
a siedma hlava). Ak si uvedomíme, že hlava druhá upravuje základné práva a slobody občana
(jednotlivca), tak sa len potvrdzujú slová I. Palúša, že z hľadiska systematiky a štruktúry
ústavného textu ide o netradičné, skôr výnimočné, avšak trefné riešenie vytvárajúce ústavnú
triádu: občan- obec (samosprávny kraj)- štát, teda trojstupnovosť verejnej moci konformnú
s princípom subsidiarity. (PALÚŠ, I.,2010, s. 7).Na jednej strane teda ústavodarcom priznané
exkluzívne postavenie moci územnej samosprávy v ústavnom systéme, na strane druhej
množstvo otáznikov súvisiacich s jej postavením a rozsahom jej pôsobnosti.
V Slovenskej repubike nie sme legislatívne nepripravení pre zavedenie deľby moci
v zmysle analyzovanej koncepcie, nakoľko legislatíva oddeľuje pri územnej samospráve
originálnu moc od moci pri tzv. prenesenej štátnej správe. Legislatíva upravujúca originálnu
60
61
právomoc potencionálne vystupuje ako štvrtá moc, resp. takýmto spôsobom sa vytvoril jej
potencionálny základ. Zákonodarca by vedel aj mohol pokračovať v rozvoji originálnej
právomoci (štvrtej moci), v tomto smere už urobil prvé kroky v zákone Slovenskej národnej
rady č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení v znení neskorších predpisov a podobne aj
v niektorých osobitných zákonoch. Existuje skôr pochybnosť o pripravenosti slovenskej
spoločnosti na úplnú a bezprostrednú realizáciu štvrtej moci v štáte. Jedným z dôvodov môže
byť, že časť slovenskej spoločnosti je odborne nepripravená a nespôsobilá pre bezprostrednú
realizáciu moci. Zároveň druhým dôvodom je, že iná časť spoločnosti nemá dokonale
rozvinuté morálne atribúty pre takto spravovanú spoločnosť. Na zváženie je odpoveď na
otázku, či to vieme nahradiť, či vyriešiť rozvojom elektronizácie verejnej správy a umelej
inteligencie, pričom však nemožno zabúdať na skutočnosť, že celý tento rozvoj originálnej
právomoci (ako potencionálny základ štvrtej moci v štáte) je naviazaný a vo všetkých
aspektoch prepojený s finančným zabezpečením, ktoré však dlhodobo nie je na požadovanej
úrovni.
Záver
Existencia územnej samosprávy je dôsledok sebalimitácie štátu v prospech územnej
korporácie. Zamyslenie sa nad uznaním resp. neuznaním existencie „ štvrtej moci“ v štáte
nemusí vyústiť do prijatia názoru, že územná samospráva tvorí samostatnú moc v štáte, ale
minimálne je všeobecne akceptovateľné tvrdenie, že sa vyčlenila v rámci systému trojdelenia
moci ako osobitný typ moci, ktorý presahuje do ostatných zložiek moci. Ide o autonómny
mocenský fenomén. Potvrdzuje to etablovanie tohto inštitútu do ústavných systémov
demokratických štátov, kde sa kladie dôraz v podmienkach reprezentatívnej demokracie na
ponechanie možnosti rozhodovať o prostriedkoch a o formách realizácie moci, a to aj
prostredníctvom územnej samosprávy. Na druhej strane, keď uvážime formálne
ústavnoprávne vyjadrenie samosprávy (predovšetkým územnej), právne a demokraticko mocenské
dôvody, možno však súhlasiť so slovami Karla Klímu, že „ je to osobitná oddelená
moc ústavná “ (KLÍMA, K., 2012, s. 108).
Samotný princíp deľby moci, tak aby jeho vyjadrenie napĺňalo predovšetkým atribút
funkčnosti a faktickej realizácie, si vyžaduje existenciu mechanizmu vzájomných bŕzd
a protiváh s cieľom zabezpečiť rovnováhu mocí v štáte. Pri územnej samospráve pritom vidieť
korelácie s mocou zákonodarnou, a predovšetkým vo vzťahu k súdnej moci, ktoré majú
v prevažujúcom rozsahu ústavnoprávne vyjadrenie. Deľba moci sa vyznačuje mechanizmami,
ktoré majú zabezpečiť oddelenie moci, ich nezávislosť v rámci jednotlivých odvetví moci.
Deľba moci v tom klasickom ponímaní chcela prispieť k efektívnosti výkonu verejnej moci, ale
tiež k slobode, právnej istote ako aj uspokojeniu záujmov jednotlivcov.
61
62
Literatúra
ACKERMAN, B.. 2000. The New Separation of Powers. Harvard Law Review, Vol. 113, No.
3, s. 633-729
BARÁNY, E... 2015. Dôvod (y) zmien deľby moci. JIRÁSEK, J., WITKOWSKI, Z. (eds.):
Proměny dělby moci. Dělba moci v ústavním systému České republiky a Polské republiky.
Sborník z IV. česko-polského právnického semináře. Olomouc: Iuridicum Olomoucense,
ISBN 978-80-87382-73-8
BRÖSTL, A. a kol.. 2013. Teória práva. Plzeň: Aleš Čeněk, ISBN 978-807-3804-541
CAMERON, M.A.. 2013. Strong constitutions : social-cognitive origins of the separation of
powers. New York: Oxford University Press, ISBN-13: 9780199987443
CIBULKA, Ľ. a kol.. 2017. Štátoveda. Bratislava: Wolters Kluwer, ISBN 978-80-8168-7334
DRGONEC, J..2018. Ústavné právo hmotné. Bratislava: C.H.Beck, ISBN 978-80-89603-57-2
KLÍMA, K.. 2012. O právu ústavním. Praha: Wolters Kluwer. ISBN 978-80-7357-757-5
PALÚŠ, I., JESENKO, M., KRUNKOVÁ, A..2010. Obec ako základ územnej samosprávy.
Košice: Univerzita Pavla Jozefa Šafárika v Košiciach, ISBN 978-80-8129-003-9
PASTOR, J.S., NEMERY, J.. 1999. Council of Europe Steering Committee on Local and
Regional Authorities : Supervission and Auditing of Local Authoritie's Action: Report.
Strasbourg: Council of Europe Publishing
PEJANOVIĆ, M. 2013. Constitutional and legal role of local authorities in economic and
infrastructural development of municipalities and cities in Bosnia and Herzegovina.
Akademija Nauka i Umjetnosti Bosne i Hercegovine. Dostupné na:
www.anubih.ba/.../Pejanovic%20Constitutional%20and%20legal...
PUSIĆ, EUGEN. 1963. Lokalna zajednica (Local Community),Zagreb: Narodne novine
ROSENFELD, M., SAJÓ, A.. 2013. The Oxford Handbook of Comparative Constitutional
Law. New York: Oxford University Press
Role of local government in the promotion and protection of human rights – Final report of
the Human Rights Council Advisory Committee zo 7. augusta 2015 (Správa Poradného
výboru Rady pre ľudské práva) dostupné na:
https://www.ohchr.org/en/hrbodies/hrc/.../a_hrc_30_49_eng.docx
62
63
RUANO, J.M., PROFIROIU, M.. 2017. The Palgrave Handbook of Decentralisation in
Europe. Palgrave Macmillan, ISBN 3319324365
THORNHILL, CH.. 2011. Political Legitimacy: A Theoretical Approach Between Facts and
Norms. Constellations Volume 18, No.2, Oxford: Blackwell Publishing, s.135-169
TRELLOVÁ, L.. Ústavnoprávne aspekty územnej samosprávy. Bratislava: Wolters Kluwer,
2018, ISBN 978-80-8168-842-3
TUORI, K.. 2011. Ratio and Voluntas: The Tension Between Reason and Will in Law. New
York: Routledge, ISBN 9781409420132
TUORI, K..2015.European Constitutionalism. Cambridge: Cambridge University Press, ISBN
978-1-107-08709-5
Adresa autora
doc. JUDr. Lívia Trellová, PhD.
Právnická fakulta Univerzity Komenského v Bratislave
Katedra ústavného práva
Šafárikovo námestie 6
P. O. BOX 313
810 00 Bratislava
Slovenská republika
E-mail: livia.trellova@flaw.uniba.sk
63
64
Verejná politika ako nástroj znižovaní regionálnych disparít
Public Policy as a Tool to Decrease Regional Disparities
Anna Čepelová, Milan Douša
Abstract
Scope of this article is content analysis of regional disparities in Hungary in regions at
NUTS 2 and NUTS 3 level with main focus on social disparities, as well as evaluation of
possible solutions of regional disparities by national regional policies and by Cohesion Policy
of the European Union in Programming Period 2014-2020. General part of the article clarifies
functioning of regional structure of Hungary and regional disparities as recognized by Cohesion
Policy. Second part of this article is dedicated to differences among regions at NUTS 2 and
NUTS 3 levels in Hungary based on analysis of unemployment rate and in consideration of
their development. Presented contribution is part of solution of Project VEGA č.1/00302/18
„Smart cities as a possibility for implementation of the concept of sustainable urban
development in the Slovak Republic“.
Keywords: european regional cooperation, nuts nomenclature, cohesion policy, regional
policy, regional disparities
Introduction
As well as there are economic, social and territorial differences between the Member
States of the European Union, there are also differences in each Member State at regional
level. These differences are also apparent in Hungary and Slovakia, as both countries have
regions whose overall socio-economic level does not correspond to the national average.
These differences are known as regional disparities which are defined as "unjustified regional
differences in level of economic, social and ecological development of the regions". In case of
Hungary, the largest disparities are apparent among the region with the capital city and eastern
peripheral regions, and among the regions bordering with southern and eastern regions of
Slovakia. We can observe significant economic, social and territorial disparities in these less
developed regions. On one hand, territorial disparities cannot be eliminated because they are
not the result of human activity. Regional policies can only mitigate these disparities. On the
other hand, economic and social disparities can be eliminated. National regional policies and
Cohesion Policy of the European Union can influence negative impacts of disparities on
regions by their regulatory competencies.
64
65
The aim of this paper is to content analysis social disparities within unemployment rate
indicator at NUTS 2 level in Hungary and at NUTS 3 level in comparison with Slovakian
regions. Based on the standard deviation, level of this disparity is herein measured in particular
regions in Slovakia and Hungary. This analysis aims to examine this level of unemployment
rate as a social disparity, as unemployment is significant negative phenomenon that greatly
accounts for the economic situation in the region. It is one of adverse effects requiring
adequate attention in order to reduce its impact. Such disparities can be also reduced both by
national regional policies as well as by regional policies of the European Union.
As this matter is very broad and multidisciplinary in nature, it is not possible to include
it only in one public policy. Disparities between different regions of one country arise from
various reasons and are often mutually connected. Therefore, key areas of disparities must be
identified and, consequently, individual public policies must be implemented in order to prevent
or decrease negative impacts, such as:
• employment policies (higher disparities in regional GDP may be related to disparities in
unemployment rates in particular areas)
• education policies (higher disparities in education structure may be related to disparities
in unemployment rates in particular areas)
• security policies (higher disparities in unemployment rate may be related to criminality
rate in particular areas)
• transport policies (better transport infrastructure may be related to regional GDP)
• healthcare policies (easier access to healthcare may be related to regional GDP).
(Pavlík, Hrůza, Godarová, Matějová 2014)
Priorities and general principles arisen of public policies are usually specified in
particular tools created on their basis, mainly in program documents of strategies of regional
development or regional development programs.
More than one third of the budget of the European Union is dedicated to Cohesion
Policy aimed to eliminate economic, social and territorial inequalities in the European Union.
Regional policy of the European Union efforts to engage regions to become more competitive,
to strengthen their economic growth and to create new jobs. Based on Cohesion Policy,
eligibility of regions for financial aid of the European Union is divided into three types of regions
according indicator GDP per capita in purchasing power parity (PPP) to the EU-28’s average.
Based on that, this typology distinguishes between developed regions, transition regions and
less developed regions. Except of the region with the capital city, all Hungarian regions at
NUTS 2 level fall into the category of less developed regions (the same as in Slovakia) and
65
66
are eligible for aid from the European Union for their development, elimination of their
economic and social disparities, and mitigation of effects of their territorial disparities.
According current Programming Period of Cohesion Policy, regions at NUTS 3 level
can benefit from aid provided within Objective 2 - European Territorial Cooperation. This
cooperation involves cross-border cooperation, transnational cooperation and interregional
cooperation, through which the regions can cooperate in various projects (environmental
protection, increase of accessibility to regions, building infrastructure, etc.), programs and
exchanges of experience. The European Union has dedicated 8,948 billion euros to this
objective in the current Programming Period of the European Regional Development Fund,
allocated for different categories of cooperation. Regional disparities are being decreased by
various projects funded by the European Union which help to alleviate the disadvantages
emerging from the boarders, to overcome consequences of national peripheries and to
improve living standards of population in regions. Besides analysis of regional disparities of
Hungary with focus on analysis of social disparities (especially from prospective of
unemployment rate) of regions at NUTS 2 and NUTS 3 levels.
1. Regional Disparities and Regional Policy in Hungary
This chapter provides by explanation of regional classification of NUTS and identification of
individual regions falling into these levels. Following hypothesis have been defined for
purposes of this paper:
Hypothesis 1: There is indirect dependency between development of national economy during
economic crisis and unemployment rate on NUTS 3 level in Hungary and Slovakia.
Hypothesis 2: There is indirect dependency between development of national economy during
economic crisis and unemployment rate on NUTS 2 level in Hungary and Slovakia.
Furthermore, this chapter identifies regional differences that affect development of
particular regions. In addition, it points to the settlement structure within Hungary, which is
considerably unbalanced and is concentrated in central areas.
1.1 Regional Structure of Hungary
As in other Member States of the European Union, territorial classification of Hungary
is based on nomenclature of territorial units for statistics – NUTS according Regulation (EC)
66
67
No. 1059/2003 of the European Parliament and of the Council of 26 May 2003 on the
establishment of a common classification of territorial units for statistics (NUTS). Territorial
level NUTS 1 in Hungary is represented by three statistical large regions (Statisztikai
nagyrégiók) - Dunántúl “Transdanubia” (industrial area in West), Észak és Alföld (Alfold and
Northern Area) and Közép-Magyarország (Central Hungary – most visited area of the country)
(Melecký 2008).
Region Közép-Magyarország (Central Hungary) includes capital city Budapest and
Pest County, and belongs to the most developed regions in Hungary. Population density of
Central Hungary is the highest in the country, as almost 31% of population, i.e. 2,925 millions
of people has lived here in 2016 (Eurostat 2017). This area has also the lowest unemployment
rate in Hungary. Economic situation of this region is influenced mainly by its central location
and domination of the capital city with its agglomeration. This area generates high percentage
of contribution to GDP of Hungary (45%) and represents almost 40% of all economic activities
of the country (Hungarian Central Statistical Office 2014). In 2015, decentralization of this
region was initiated, as Budapest area is much more developed than Pest County (its GDP is
2,5 times higher than in Pest County). The proposal was unanimously adopted by regional
representatives and by 187 municipalities. Based on approval of the European Union and
Eurostat, new territorial borders are in effect from 2018 when Budapest and Pest County have
become separate NUTS 2 territorial units. Starting from 2021, each of them will become eligible
to apply for aid from development funds of the European Union independently. This is not a
single case within the European Union, as other capital cities such as Prague, Vienna, Berlin
and others are also individual territorial units at NUTS 2 level (Origo 2016). As Pest County
became separate region of NUTS 2 category, number of Hungarian regions at that level
increased from 7 to 8. However, this region at NUTS 2 level has not been taken into account
by elaboration of this paper, as it is new region, and there is not enough sufficient statistic data
for the analysis (Módosítás 2016).
Region Észak és Alföld is located in the north-eastern part of the country. City
Debrecen is the center of the region as well as it is the most developed city of the region.
Eastern Hungary belongs to the lowest developed parts of the country, considering overall
development, development of transport infrastructure, population density and regional
economy. There are substantial economic, social and territorial disparities arisen of its location
and geography (Térport 2017).
Region Dunántúl (Transdanubia). The borders of Transdanubia are the Danube
River (north and east), the Drava and Mura rivers (south), and the foothills of the Alps roughly
along the border between Hungary and Austria (west). The territory of the region is 38,000
67
68
km², and it comprises almost half of the whole territory of Hungary. The terrain is very varied
with gentle hills, valleys, basins, mountains and plains. The main geographical formations are
the Transdanubian Mountains, the southern half of the Little Alföld, the Alpokalja, the
Transdanubian Hills, and the Mezőföld (part of the Great Alföld). The main rivers are the
Danube, Drava, Rába, Zala, and Kapos. In the middle of Transdanubia lies the biggest
freshwater lake of Central Europe, the Lake Balaton. After 1989 were new industrial cities built
at Tatabánya, Dunaújváros, Ajka and Komló, and new industries and factories were
established, for example Hungary's only atomic power plant at Paks. In Pécs uranium was
mined and big industrial suburbs were built. One of the most famous plant of Socialist Hungary,
the Ikarus Bus was established in Székesfehérvár. After the fall of Socialism, northern
Transdanubia was more successful at adapting to the new economic situation than other parts
of Hungary (except Budapest) and most of the foreign investment came here to help the radical
economic renewal. In the 1990s Székesfehérvár was counted as probably the economically
most successful Hungarian town. Esztergom, Győr and Szentgotthárd became centers of the
automobile industry with the establishment of the Suzuki, Audi and Opel factories. On the other
hand, some rural regions remained impoverished, especially in Southern Transdanubia and
along the River Drave (OECD 2001).
Territorial units for statistics NUTS 2 in Hungary are represented by planning and
statistical regions (Tervezési-statisztikai régiók). They are not administrative districts of the
country sui generis. NUTS 2 regions were created by purpose of regulation, as required from
Hungary in process of joining the European Union. Regions NUTS 2 were created as a
connection of 14 areas with relatively same or similar economic, social and environmental
characteristics. These 8 regions at NUTS 2 level differ from each other by their area,
population, population density and by economic performance and social structure (OECD
Territorial Reviews Hungary 2001). Funds of the European Union are distributed between
these NUTS 2 regions (Központi statisztikai hivatal 2008).
Table 1: Datasheet of NUTS 2 Regions in Hungary in 2014
NUTS 2
Area (in
thousands
of sq. km)
Population Population
density (in
sq. km)
GDP per
capita v. PPP,
Index
EU28=100
Közép Magyarország/Central
Hungary
6 919 2 925 500 423 107
Közép-Dunántúl/Central 11 237 1 104 841 98 61
68
69
Transdanubia
Nyugat Dunántúl/Western
Transdanubia
11 209 998 187 89 71
Dél-Dunántúl/Southern
Transdanubia
14 169 952 982 67 45
Észak Magyarország/Nothern
Hungary
13 428 1 209 142 90 42
Észak-Alföld/Northern Great
Plain/
17 749 1 502 409 85 43
Dél-Alföld/Southern Great Plain 18 339 1 325 527 72 47
Source: Own research, Eurostat 2017
Territorial units for statistics NUTS 3 are represented by counties (megyék) as base
self-government units in administrative classification of the country. The capital city Budapest
also belongs to NUTS 3 regions. Currently there are 20 territorial units for statistics at this level.
(Központi statisztikai hivatal 2008). Classification of NUTS 1, NUTS 2 and NUTS 3 is
summarized as follows:
Table 2: New NUTS Classification in Hungary from 1.1.2018
NUTS 1 NUTS 2 NUTS 3
Statistical large
regions (Országrész)
Code Region Code Counties (Megye) Code
Közep-Magyarozszág
(Central Hungary)
HU1
Budapest
HHU
11
Capital city Budapest HU110
Pest
HHU
12
Pest HU120
Dunántúl
(Transdanubia)
HU2
Közep-Dunántúl
(Central
Transdanubia)
HU21
Fejér HU211
Komárom-Esztergom HU212
Veszprém HU213
Nyugat-Dunántúl
(Western
Transdanubia)
HHU
22
Gyor-Moson-Sopron HU221
Vas HU222
Zala HU223
69
70
Source: Own research in 2018
Local administrative unit in nomenclature of territorial units for statistics includes LAU
1 and LAU 2 units. Local units LAU 1 are represented by statistical sub-regions (kirtérségek).
There are 168 sub-regions in total, and each county is comprised of these sub-regions. Units
LAU 2 are represented by municipalities, out of which there is 252 cities and 2 893 villages
(Központi statisztikai hivatal 2008). As of the above mentioned description of territorial units
for statistics, it is apparent that scales of large areas, such as NUTS 1 or NUTS 2 are too
general for analysis and evaluation of regional disparities. On one hand, LAU 1 level (168 subregions)
can be considered as the most appropriate level for evaluation of regional disparities.
On the other hand, relevant statistics data which are comparable with level of the European
Union are mainly available for NUTS 2 or NUTS 3 level. Therefore, further elaboration of this
matter will focus on base characteristics of the regions at NUTS 2 and NUTS 3 levels.
Dél-Dunántúl
(Southern
Transdanubia)
HHU
23
Baranya HU231
Somogy HU232
Tolna HU233
Ézsak es Alföld (Great
Plain and North)
HU3
Ézsak-Magyarozszág
(Northern Hungary)
HHU
31
Borsod-Abaúj-
Zemplén
HU311
Heves HU312
Nograd HU313
Ézsak- Alföld
(Northern Great Plain)
HHU
32
Hajdú-Bihar HU321
Jász-Nagykun-
Szolnok
HU322
Szabolcs-Szatmár-
Bereg
HU323
Dél-Alföld (Southern
Great Plain) HU33
Bács-Kiskun HU331
Békés HU332
Csongrád HU333
70
71
1.2 Regional Disparities according Cohesion Policy
More than one third of the budget of the European Union is dedicated to Cohesion
Policy which focuses on elimination of economic, social and territorial disparities in the
European Union. Regional Policy of the European Union is investment policy which supports
creation of new jobs, competitiveness, economic growth, improved quality of life and
sustainable development (Eurostat 2016). In the Programming Period 2014 - 2020, Cohesion
Policy has continued in its aim to maximize its influence to development and employment. The
amount of 351 billion euros is being invested to the regions of the European Union within this
period. Investments are targeting all regions, however certain political reforms were adopted
in order to adjust extent of aid provided to respective region according following classification:
• less developed regions (GDP < 75 % of the EU-27 average) – all NUTS 2 regions in
Hungary, except of the region with capital city
• transition regions (GDP 75 % – 90 % of the EU-27 average) – nowadays no region of
Hungary falls into this category. Western Danubian Region is closest to this category
• more developed regions (GDP > 90 % of the EU-27 average) – region with capital city
2. RESULTS and DISCUSSION - Regions of Hungary from point of view of social
disparities according unemployment rate indicator
Following part of this article is dedicated to problems of unemployment within category
of social disparities in Hungary at NUTS 2 and NUTS 3 levels. Level of social disparities
according unemployment rate indicator was measured with standard deviation. At NUTS 2
level, regions of Hungary at this level were measured and compared. At NUTS 3 level, regions
in Hungary and in Slovakia at NUTS 3 level were measured and compared according
unemployment rate in period of 2000-2015. Based on that, it was possible to identify the
intensity of social disparities within unemployment rate indicator at NUTS 2 and NUTS 3 levels.
2.1 Regional Disparities according Unemployment Rate at NUTS 2 Level
Unemployment rate at NUTS 2 level is one of the main indicators to measure regional
disparities in the European Union. According presented available data on development of
unemployment rate at NUTS 2 level in the relevant period, it was observed that regional
disparities have been decreasing before Hungary joined the European Union. After Hungary
71
72
joined the European Union, regional disparities have been increasing (Skokan 2008). The main
cause of the increase in the unemployment rate was, above all, the introduction of a
government measure to increase the retirement rate for women from the age of 55 to the age
of 62, thereby automatically increasing the share of unemployed women. Graduates who were
unable to apply to the labor market were also added to this figure. Another factor contributing
to these figures was also the low level of domestic consumption and the decrease of exports.
Table 3: Unemployment rate in NUTS 2 regions in Hungary
Region
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
KözepMagyarozsag
44,
3
55,
3
54 44
44,
5
55,1
55,
1
44,
7
44,
6
66,
6
88,9
88,
8
99,
5
88,
7
66,
2
55,
3
33,
8
22,
7
Közep
Dunántúl
44,
9
44,
3
55
44,
6
55,
6
66,3 66 65
55,
8
99,
3
110,3
99,
3
99,
9
88,
7
55,
6
44,
4
33,
0
22,
2
Nyugat
Dunántúl
44,
2
44,
2
44
44,
6
44,
6
55,9
55,
7
55
44,
9
88,
6
99,2
77,
4
77,
5
77,
7
44,
6
3
3,8
2,7
22,
4
Del Dunántúl
77,
8
77,
8
77,
9
77,
9
77,
3
88,8 99 110
110
,3
111 112,1
112
,7
112
,1
99,
3
77,
8
88,
1 66,
2
66,
3
Ézsak-
Magyarozszá
110
,2
88,
5
88,
9
99,
7
99,
7
110,
6
111
112
,3
113
,4
115
,2
116
116
,7
116
,1
112
,6
110
,4
88,
7 66,
3
55,
8
Ézsak-Alföld
99,
2
77,
8
77,
8
66,
8
77,
2
99 111
110
,8
112
114
,2
114,5
114
,5
113
,9
114
,2
111
,8
110
,9
99,
3
77,
4
Del- Alföld
66,
4
55,
7
55,
8
55,
9
66,
1
77,2
77,
5
77,
4
77,
8
110 111,2
110
,9
110
,3
111 99
77,
9
5
5,6
44,
1
HUNGARY
66,
3
55,
6
55,
6
55,
8
66,
1
77,2
77,
5
77,
4
77,
8
110 111,2 111 111
110
,2
77,
7
66,
8
55,
1
44,
2
Source: Own research according Eurostat 2017
In general, differences can be better observed at lower NUTS level than at higher level,
and it was also confirmed for Hungary. It can be seen that join of the European Union and
access to funds of the European Union have not caused immediate effect to the country.
Current unemployment rate in the region with the capital city is 2,7%, and it brings this region
to third place in ranking of the regions with the lowest unemployment rates in the country. The
lowest unemployment rate at 2,2% is in region Közep Dunántúl (Central Transdanubia). The
72
73
region Nyugat – Dunántúl (Western Transdanubia) is the region with the second lowest
unemployment rate of 2,4%. This is mainly given by investments of automotive companies
(Opel, Audi, and Mercedes) in locations within these two regions. On the other hand, the
highest unemployment rate in the country (7,4%), is in region Ézsak - Alföld (The Northern
Great Plain) and in the region Ézsak-Magyarozszág (Northern Hungary) which directly border
with regions of the Eastern Slovakia (these are also regions with the highest unemployment
rates in Slovakia). Therefore, cross-border cooperation of these regions means an opportunity
to adapt to changing circumstances in these regions and to react on changes in areas of
regional needs. Mutual cooperation of the regions with the same problems can highly
contribute to overcome economic and social disparities, as well as to maximize effects of
synergies in attracting new investors, for example by building of transport infrastructure
between bordering regions and by creation of stimulating environment for the investors on both
sides of the borders.
Social disparities within unemployment rate indicator at NUTS 2 level in Hungary can
be measured through standard deviation as follows:
Table 4: Standard deviation of unemployment rate indicator of NUTS 2 regions in
Hungary
Year 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Regions NUTS 2
standard
deviation 1,85 1,91
11,69 1
1,83 2,30 2,92 3,28 2,83 2,47
Regions NUTS 2
dispersion
3,43 3,65 2,84 3,34 5,27 8,50 10,77 8,04 6,11
2011 2012 2013 2014 2015
Regions NUTS 2
standard
deviation 3,09 2,70
22,20
2,44 2,40
Regions NUTS 2
dispersion
9,54 7,30 4,84 5,96 5,72
Source: Own research according EUROSTAT
Until 2004, standard deviation was on the lowest level; therefore disparities in
unemployment rate among NUTS 2 regions were also the lowest before Hungary joined the
European Union in 2004. From 2005 on, standard deviation has been increasing, i.e.
dispersion of values around middle value is higher. It means that disparities within
unemployment rate among NUTS 2 regions have been increasing as well. The highest
disparities in terms of unemployment rate have appeared among NUTS 2 regions during
73
74
economic crisis in period 2007 – 2009. In period between 2010 and 2015, including, the
standard deviation shows variable tendency, i.e. it increases or decreases from one year to
another. This variable tendency of unemployment rate in the regions is mainly caused by
private investments to particular regions in respective years. These investors have been
offering new jobs to local population. It has led to decrease of the unemployment rate in the
affected region. In the same time, the difference of unemployment rate comparing to other
regions has increased. Example may be given in comparison of year 2013 (companies Audi
and Daimler opened their factories in Hungary), year 2014 (new factory of company LEGO)
and 2015 (company Michelin left Hungarian job market; company Samsung closed its factory).
2.2 Regional Disparities according Unemployment Rate at NUTS 3 Level
This part of the article is dedicated to comparison of unemployment rate indicator
between particular regions at NUTS 3 level in Hungary and in Slovakia. It deals with
percentage rate of unemployment rate between years 2000 – 2015 at NUTS 3 level in Hungary
and in Slovakia. Percentage rate of social disparity (unemployment rate) is measured
according standard deviation at that level. Based on achieved results, it is possible to identify
differences in unemployment rate between Hungarian and Slovak regions in last ten years.
Dispersion of unemployment rate at NUTS 3 level has been increasing from 2013 from
initial 25,3%, then 36,4% in 2014. Dispersion of unemployment rate at NUTS 3 level in 2015
was 37,2% in Hungary, while in Slovakia it was 31,0% and in the Czech Republic it was 33,4%.
It means that dispersion of regional (NUTS 3) unemployment rate shows the highest
differences, and increase of differences in unemployment rate among regions continues since
economic crisis from 2009. On the other hand, there is opposite trend in Slovakia, which
reports continuous decrease of dispersion of unemployment rate among the regions.
Dispersion of unemployment rate in Slovakia has been decreasing from 33,4% in 2011, to
33,0% in 2012, 30,9% in 2013, 30,1% in 2014, until slight increase to 31,0% in 2015 and to
33,2% in 2016.
We can also observe high increase of dispersion of unemployment rate during
economic crisis between 2008 – 2009 both in Hungary and in Slovakia. There was higher
dispersion of unemployment rate in Slovakia than in Hungary. It means that economic crisis
has impacted Slovakian regions more than those in Hungary. High increase of dispersion of
unemployment rate in regions at NUTS 3 level in Hungary (higher than during economic crisis)
is apparent again in 2017 with 50,6% in Hungary and 41,9% in Slovakia. This effect of increase
of dispersion of unemployment rate at NUTS 3 level in both Hungary and Slovakia, despite the
74
75
economic growth of both countries, is mainly caused by increasing rate of moving of population
to cities and suburbs, as well as by negative demographic development. It leads to
depopulation of impacted regional areas and to increase of unemployment rate in these areas.
Youth unemployment and long-term unemployment also becomes an issue which is subject of
special attention of European Social Fund. In long-term period, difference among regions is
increasing (diverging) within this indicator in both. Highest increase of differences among
regions within this indicator is observable mainly in Hungary.
Table 5: Dispersion of regional unemployment rate in Hungary at NUTS 3 level
Source: Eurostat 2017
Graph 1: Dispersion of regional unemployment rate in Hungary at NUTS 3 level
Source: Eurostat 2017
75
76
Table 6: Standard deviation of unemployment rate indicator at NUTS 3 level in
Hungary and in Slovakia in period 2006 – 2015
Period / GEO Regions NUTS 3 Slovakia Regions NUTS 3 Hungary
2006 - 2015 7,15 % 7,28 %
Source: Own research
Standard deviation between regions at NUTS 3 level in Hungary and in Slovakia in
period 2006 – 2015 is very similar. Therefore, differences in unemployment rate among regions
in Hungary and in Slovakia have been almost identical in the observed period. Slight
differences in unemployment rate among regions are more apparent in Slovakia by 0,13%.
Highest differences in unemployment rate among regions in Hungary and Slovakia appear
mainly after 2004 when Hungary and Slovakia joined the European Union, especially in 2005
and 2006. Furthermore, Slovakian regions have reported even higher differences in
unemployment rate indicator than Hungarian regions. This evolution has changed from 2014,
and Slovakian regions report lower differences in unemployment rate than Hungarian regions.
Both hypothesis have been confirmed, i.e. if national economy decreases, it will lead to
increase of unemployment rate, and regional disparities increase in both countries, too.
One of the factors contributing to the large differences in the unemployment rate
between the different levels of NUTS 2 and NUTS 3 in Hungary is the unbalanced settlement
structure. Population is concentrated mainly in the central areas where most investors and jobs
are also concentrated. In Slovakia, according to Eurostat, there is a development of both urban
and rural areas. Hungary is experiencing urban development and declining rural areas
(Eurostat 2014). This phenomenon of migrating into big cities is typical for recent years, and
has not remained unnoticed at the EU level, from point of view of Cohesion Policy. In view of
the growing number of people living in cities and the fact that cities are often the source of
many of today's economic, social and environmental challenges, 11 thematic objectives have
been put in place to support the growth of cities and urban peripheral areas, with around 10
billion euros from the European Regional Development Fund.
These objectives include areas such as urban mobility, the regeneration of deprived
communities, the improvement of research and innovation capacities, or the fight against
climate change. In 2016, the Amsterdam pact on the establishment of an operational
framework for urban agendas was signed and 4 thematic partner projects on environment,
migration, housing and urban poverty were adopted (Eurostat 2016).
Currently, individual businesses realize the advantage of the least developed regions
in Hungary, mainly as of cheaper labor factor, and because of government investment
76
77
incentives, based on which they decide to invest in these regions. For example, this option
was used by Deloitte, which decided to invest in Debrecen. They try to exploit the potential of
the region, for example in the sphere of spa services, wellness, tourism, agriculture, etc.
Despite the possibilities of assistance and certain advantages for companies that decide to
invest in less attractive regions in Hungary, large companies often concentrate spatially on
catchment areas within the capital city or within industrial parks to be connected to the main
transport corridor (TEN-T) such as Sony, Mercedes, and others.
One possible form of solution, mitigation or elimination of social disparities in Hungary
is sufficient use of the EU structural funds, mainly by their proper allocation (investment) to
areas and sectors that would help to reduce them, for example in the Program area of crossborder
cooperation between Hungary and Slovakia. In Hungary, almost 95% of public
investment is co-financed from the EU funds, indicating low national contribution to regional
development and eliminating disparities in terms of financing from national sources.
In the case of Hungary and Slovakia, it will be very important to monitor the process of
approving the EU budget for the programming period 2021-2027, particularly in the area of
cohesion policy financial allocations. It is already foreseen that the financial resources will be
allocated less for the new programming period due to departure of the United Kingdom from
the EU. We can therefore expect that pressure on national regional policies in Hungary and
Slovakia and their functional involvement in development of the region will be more important.
Conclusion
According NUTS classification of territorial units, Hungary is divided into 3 statistical
large regions at NUTS 1 level: Dunántúl (Western Transdanubia), Közep-Magyarország
(Central Hungary) and Ézsak és Alföld (Great Plain and North), 8 planning and statistical
regions at NUTS 2 level and 20 counties at NUTS 3 level. Northern and South Alföld and
Northern Hungary belong to the poorest and the least developed regions in Hungary based on
unemployment rate and indicator GDP per capita v. PPP to EU-28’s average. These regions,
especially Northern Hungary, are facing high unemployment, underdeveloped infrastructure,
structural problems and lowest GDP per capita within whole Hungary. These regions border
with regions of Eastern Slovakia, therefore these regions on both side of border have
opportunities for further development by national regional polices and Cohesion Policy of the
European Union, for instance by investment aid, access to funds, cross-border, supranational
or national cooperation, and other available forms, in order to increase attractiveness of these
underdeveloped regions for their citizens, to increase their living standards, and to decrease
emigration from these regions.
77
78
Hungary still belongs to those Member States of European Union which report
unemployment rate above the average. Unemployment rate indicator is one of key indicators
to observe social disparities (differences) at level of NUTS 2 regions. Until Hungary joined the
European Union, the disparities have been decreasing. After Hungary joined the European
Union, unemployment rate has increased, and so the regional differences among regions
have. The lowest unemployment rate within NUTS 2 regions in Hungary is in metropolitan
region with the capital city and in industrial Western Transdanubia with high concentration of
industrial corporations. In contrary to it, the highest unemployment rate is in the Northern Great
Plain region (Ézsak – Alföld) with unemployment rate 7,4% and in Northern Hungary region
(Ézsak -Magyarország) with 5,8% and (Del Dunántúl 6,3%).
In current Programming Period by cohesion policy, (primarily) regions NUTS 2 and
NUTS 3 are eligible for aid in Objective 2 – European Territorial Cooperation. All regions in
Hungary, except of the region with the capital city, fall into category of less developed regions.
Therefore, their GDP per capita is lower than EU-27’s 75% of average GDP v. PPP per capita
for years 2007 – 2009. Aid is available also within Objective 1 – investments in area of growth
and jobs. Aid is available from structural funds of European Regional Development Fund and
European Social Fund (Objective 2 is available only for ERDF).
We can observe substantial economic, social and territorial disparities in these less developed
regions, which have negative impact on development of the regions. Result of particular
cooperation and synergies available within referred framework may lead to decrease of
economic and social disparities in underdeveloped regions and to mitigate negatives of
territorial disparities. Amount of 15,3 billion euros has been allocated for achievement of
objectives and solution of development needs have been allocated for Slovakian regions in
programming period 2014 – 2020 for Cohesion Policy, out of which 1,53 billion euros have
been allocated for Objective 2 – European Territorial Cooperation. Amount of 21,9 billion euros
has been allocated for Hungary within Cohesion Policy in this programming period, out of which
361 million euros is dedicated to European Territorial Cooperation. IT means that Hungary
disposes with higher amount of allocated financial contributions for Cohesion Policy than
Slovakia does. On the other hand, it is important to mention that Slovakia has allocated more
than four times higher amount for Objective 2 – European Territorial Cooperation than the
amount that has been allocated by Hungary.
At first place, regional disparities need to be identified and measures, in order to explore
their extent and to address appropriate solutions for particular region with that respect. As can
be seen, regional disparities are not only the matter of one Member States, as the regions of
bordering Member State may face the same problems arisen of the same disparities.
78
79
Therefore, solutions available by Cohesion Policy and by European Territorial Cooperation as
its part are much more efficient than solutions provided by national regional policies. Solutions
on level of the European Union are able to better connect regions across the Member States
with similar problems and similar disparities. This effort will help to build synergies in more
efficient development and in sharing of advantages given by access to funds of the European
Union as of Cohesion Policy. If this activity is transferred from national level to the regions
which consider their own development as their highest priorities, the regions may maximize
the use of tools available to the regions. On the other hand, there are still some differences,
e.g. those given by historical circumstances, which cannot be overcame by one project in one
programming period. We are talking about solutions of complex problems, as disadvantaged
regions usually contain economic, social and also territorial disparities. Even though it is very
important to pay attention to this matter not only on the European Union level, but also on level
of the Member States, as growth and development of the regions highly contributes also to
growth and development of the Member States and also of the whole European Union.
References
EUROSTAT. Urban Europe statistics on cities, towns and suburbs and Population density
2016, 2017 [online]. [cit. 12.2.2017] Available on WWW:
http://ec.europa.eu/eurostat/documents/3217494/7596823/KS-01-16-691-ENN.pdf/0abf140cccc7-4a7f-b236-682effcde10f,
http://ec.europa.eu/eurostat/web/products-datasets/-/tps00003
KÖZPONTI STATISZTIKAI HIVATAL. 2008. Atlas of Regions [online]. Available on
WWW:<http://portal.ksh.hu/portal/page?_pageid=38,566760&_dad=portal&_schema=PORT
AL>.
MELECKÝ, L. 2008. Regional Disparities and Cohesion Policy in Hungary. In Regional
Disparities n.3, p. 56-85 Ostrava: VŠB-TU Ostrava, 2008. Available on
WWW:<http://disparity.vsb.cz/dokumenty2/RD _0803.pdf>.
MÓDOSÍTÁS. 2016. Pest megye önálló NUTS 2 régióvá válása. [online]. 5.2.2016 [cit.
9.10.2018]. Available on WWW: http://www.pestmegye.hu/2-uncategorised/3306-nuts2
OECD. 2001. Territorial Reviews: Hungary [online]. [cit. 9.1.2017]. Available WWW:
WWW:https://books.google.sk/books?id=vqnWAgAAQBAJ&pg=PA201&lpg=PA201&dq=Hun
garian+office+for+Territorial+and+Regional+Development&source=bl&ots=ljev3jVxgC&sig
ORIGO. Pest megye kikiáltotta a függetlenségét [online]. 29.1.2016 [cit. 9.2.2017]. Available
on WWW: http://www.origo.hu/gazdasag/20160128-pest-megye-budapest-nuts-kmr-kozep-
magyarorszagi-regio-unios-fejlesztes.html
PAVLÍK, M., HRŮZA, F., GODAROVÁ, J., MATĚJOVÁ, L. 2014. Public policy. Workbook.
Masaryk University Brno, p. 111-119.
79
80
SKOKAN, K. 2008. Regional disparities in international comparison. Research study. 4. WD-
55-07-1. Ostrava: VŠB-TUO.
TÉRPORT. 2017. Észak-Alföld [online]. [cit. 9.2.2017]. Available on WWW:
http://www.terport.hu/regiok/magyarorszag-regioi/eszak-alfoldi-regio
Contact information
doc. Ing. Anna Čepelová, PhD, Mgr. Milan Douša
Pavol Jozef Šafárik University in Košice, Faculty of Public Administration
Popradská 66, 041 32 Košice 1
Email: anna.cepelova@upjs.sk, mil.dousa@gmail.com
80
81
DISKUSIE
82
Samospráva ako hlavný aktér kreovania miestnych
komunít (komunitnej práce) prostredníctvom neformálneho
vzdelávania
Local government as a major actor of creating the local
communities (community work) through non-formal
education
Gizela Brutovská, Daniela Hrehová
Abstract
The aim of the article is to illustrate the context of the interdisciplinary approach which is
related to the intervention in local communities through non-formal form of education and its
approaches, methods and skills used in it. The emphasis is placed on a systematic approach
to help the community by self-government to become a major part of the regeneration of
their neighborhood. It includes aspects of training, organizational and personal
development, resource planning, while they are planned and knowingly organized with the
help of information and communication technologies. These technologies help to create
network capital – they stimulate connections between people, which can lead to social
transactions – sharing of information, instrumental and emotional support and so on.
Keywords: local communities, social networks, partnerships, non-formal education,
community audit
Úvod
Tradičné komunity v obciach a malých mestách na Slovensku v súčasnosti, zvlášť
s vysokou koncentráciou sociálne exkludovaných skupín, sú zvyčajne charakterizované
hierarchickými a autoritatívnymi spoločenskými a politickými vzťahmi, „amorálnym
individualizmom“ medzi ľuďmi, ktorí si navzájom nedôverujú a závidia. Absentujú vzťahy
s väčším množstvom dobrovoľnej občianskej participácie na báze osobnej slobody a solidarity
voči ostatným. Vzájomná dôvera, spolupráca a komunikácia sú však najdôležitejšími prvkami
sociálneho kapitálu, ktorý môže samospráva využiť na rozvoj miestnej komunity bez potreby
82
83
zásahu zhora. Charakteristickým rysom štruktúry slovenských sídel je, že najpočetnejšiu
skupinu tvoria malé obce, ktorých štruktúra a charakter sa postupne mení pod vplyvom
nástupu globálnej transformácie spoločnosti. Dochádza k odchodu mladých ľudí za prácou,
vymieraniu populácie a prehlbovaniu nezamestnanosti. Slovenský vidiek je charakteristický
okrem vysokého podielu vekovo staršej generácie aj početným zastúpením etnických minorít,
hlavne Rómov na východe a juhovýchode Slovenska, v dôsledku čoho dochádza k rastúcej
sociálnej nerovnosti úzko spojenej s chudobou. Sociálne väzby a vzťahy v miestnych
komunitách sa rozkladajú. Vytrácajú sa také fenomény ako susedské vzťahy, spolunažívanie,
pohostinnosť a aktivita. Sociálne siete sa prerušujú a sociálna izolácia vyúsťuje do rodinnej
uzavretosti (Gajdoš, Pašiak 2009). Rodina predstavuje veľmi dôležitý zdroj podpory pre
domácnosti, špeciálne pre chudobné. Pomáhajú si nielen finančne a materiálne, prácou, ale
tiež morálne (Rochovská, Majo, Káčerová 2014). Je však zjavná tendencia slabnutia foriem
sociálnej solidarity mimo rodín. Táto situácia nepriaznivo ovplyvňuje formovanie miestnych
komunít a ich ochotu akýmkoľvek spôsobom participovať pri riešení spoločných problémov.
Ak k tomu pridáme vplyv informačno-komunikačných technológií a médií, ktoré v roztrúsených
a oddelených komunitách znižujú neformálny kontakt a prehlbujú vzájomnú nedôveru medzi
komunitami rôznymi nepravdivými a ničím nepodloženými informáciami, dokonca môžeme
hovoriť až o “dehumanizácii” sociálneho prostredia. Príkladov, ako sa môže znovu obnoviť
sociálny kapitál miestnych komunít pomocou mobilizácie vnútorných kapacít komunít, je na
Slovensku niekoľko. Sú to predovšetkým niektorí starostovia obcí a primátori malých miest,
ktorí vďaka svojej osobnej autorite a charizme spojenej s efektívnym využívaním sociálneho
kapitálu dokážu vhodne kreovať miestne komunity a komunitnú prácu. Príspevok reflektuje
ďalšiu možnosť, a to v podobe kreovania siete miestnych komunít realizáciou komunitného
auditu, kde hlavnú úlohu neformálneho edukátora zohráva miestna samospráva, a to buď
volení zástupcovia (starostovia a poslanci) alebo zamestnanci obce.
1. Miestne komunity a komunitná práca
Výrazom miestna komunita, v kontexte tohto príspevku, je myslené miestne
spoločenstvo spojené priamymi väzbami obyvateľov navzájom a obyvateľov s miestom, kde
žijú a trávia väčšinu svojho voľného času. Takéto miesto je spravované miestnou/lokálnou
samosprávou, ktorá by mala najlepšie poznať svoju komunitu, keďže má k nej najbližšie.
O zmenenej pozícii miestnej samosprávy v súvislosti s priamou podporou komunitnej
angažovanosti diskutuje Cochrane (1994). Hovorí o ich novej role – tzv. strategickom
manažmente, ktorého úlohou je splnomocňovanie komunít, ktoré miestna samospráva
spravuje, k podielu na moci. Dôraz je sústredený na potreby artikulované členmi komunity.
Podľa Phillipsa a Bermana (2001) významná časť sociálnych, kultúrnych a politických práv
83
84
a povinností sa uskutočňuje vo vzťahu jednotlivec – komunita, môžeme tak hovoriť o tzv.
komunitnom občianstve. To sa však nerealizuje automaticky, ale sú potrebné investície do
stimulovania záujmu občanov komunity na participácii, tiež do schopností kompetentne
a efektívne participovať. Zásadnou podmienkou úspechu je miera sociálneho kapitálu
prítomného v miestnej komunite, resp. investície (časovej, priestorovej, finančnej, informačnej
a pod.) do procesu jeho vytvárania. Sociálnym kapitálom Putnam (1995) rozumie prvky
spoločenskej organizácie, ako sú sociálne siete, normy a vzájomná dôvera (medzi ľuďmi
a medzi ľuďmi a inštitúciami), ktoré zlepšujú koordináciu a kooperáciu pre spoločný prospech.
Investície do sociálneho kapitálu sú podľa neho rovnako dôležité ako investície do lokálnej
infraštruktúry a ľudského kapitálu, pretože zvyšujú prínos týchto investícií. Môžu byť veľmi
dôležité pri budovaní silných komunít, v boji proti sociálnemu vylúčeniu a hľadaní základu pre
dlhodobý ekonomický rozvoj. Pre vzostup sociálneho kapitálu obsiahnutého v sociálnych
sieťach občianskej angažovanosti sú podľa Putnama (1995) dôležité tieto prvky: určitý typ
organizácií prítomných v komunite, konkrétna existencia združení a organizovaného života,
určitý typ sociálnej štruktúry, konkrétne horizontálne nie však vertikálne siete, priestor pre
využívanie sociálneho kapitálu komunity, pretože ten sa vďaka investovaniu množí, ale naopak
„depozitovaním“ postupne zaniká. Putnam (1995) konštatuje, že siete občianskej
angažovanosti zintenzívňujú normu generalizovanej reciprocity a podporujú vznik vzájomnej
dôvery. Tieto siete tiež zlepšujú koordináciu a komunikáciu medzi členmi a inštitúciami
komunity, a tak umožňujú jednoduchšie riešiť dilemy kolektívnej akcie a súčasne znižujú
šance pre rôzne formy oportunizmu. Môžu slúžiť ako príklady dobrej praxe, pretože obsahujú
skúsenosti minulých úspechov pri spolupráci. Upevňujú kolektívnu identitu a zoslabujú
individualizmus a egoizmus.
Prepojenie medzi sociálnym kapitálom a prácou v miestnych komunitách
a s miestnymi komunitami zahŕňa nasledujúce (Henderson, Thomas 2007):
• Práca v miestnych komunitách sa dá robiť len vtedy, ak miestni obyvatelia majú
motiváciu dobrovoľne jej venovať svoj čas a energiu. Pri vysokej miere
nedôvery a nedostatočnej spolupráci je komunitná práca praktikovaná výrazne
selektívne a izolovane jedným subjektom. V prípade, že ide znevýhodnené
komunity, je to na Slovensku vo väčšine prípadov len samospráva a štátna
správa, kto participuje na riešení problémov danej komunity, napr. komunitné
centrá sú prevažne navštevované len členmi znevýhodnenej skupiny pod
kontrolou obce, neziskového sektora poprípade štátnej správy. Ak by však mala
komunitná práca byť efektívna, musí existovať aspoň minimálna miera dôvery
a záujmu všetkých zúčastnených, ako aj potenciál pre spoluprácu.
84
85
• Komunitná práca začína stavať na slabom, či zanedbávanom sociálnom
kapitále. Hlavným záujmom práce v miestnych komunitách je spojiť ľudí do
neformálnych skupín a formálnejších organizácií. Objavujú sa slová ako
„umožňovať, „uľahčovať“ a „povzbudzovať“, pretože vždy hľadá spôsoby, ako
primäť ľudí k spoločnému konaniu. Práve s tým súvisia pojmy ako „svojpomoc“
či „komunitné konanie“.
• Práca v komunitách závisí od jednotlivcov (ktorí sa môžu stať lídrami komunity),
ktorí dokážu presvedčiť ostatných, jednotlivcov alebo skupiny, že sa oplatí dať
komunite a riešeniu jej problémov šancu. Sú to kľúčoví členovia miestnych
neformálnych sietí.
• Zamestnanci a volení zástupcovia miestnej samosprávy musia byť
v komunitách veľmi aktívni, lebo práve tam môžu budovať záujem, odhodlanie
a vôľu kooperovať, vytvárať mechanizmy na vyjednávanie a presadzovanie
dohôd, zakladať formálne aj neformálne organizácie v lokalite a pod. Zároveň
však musia udržiavať prepojenia s verejnými a súkromnými držiteľmi zdrojov,
ktoré môžu komunitu podporovať.
Adamson a Bromiley (2008) vo svojej práci uvádzajú bariéry, ktoré môžu zamedziť
vytvoreniu partnerstva. Sú to:
• Schopnosť aktérov podieľať sa efektívne na aktivitách partnerstva – tzv. kapacita
komunity. Tu by sme mohli zaradiť napr. nedostatok vzdelaných ľudí v miestnych
komunitách, ktorí budú schopní flexibilne reagovať na potreby objavujúce sa pri
realizácií aktivít.
• Kompetentnosť miestnej samosprávy - zamestnancov, ktorí sú organizátormi
partnerstva, citlivo pristupovať ku komunitným záležitostiam. Nevhodné je
paternalistické chápanie vzájomného vzťahu, v ktorom členovia komunity nie sú
skutočnými partnermi. To môže viesť na jednej strane k rešpektu, ktorý môže
vyústiť až do deprivácie.
• Externé faktory ovplyvňujú prispôsobovanie miestnym podmienkam.
Neformálnosť partnerov v komunite môže byť prekážkou v prípade, že je
potrebné podrobiť partnerstvo formálnemu postupu – napr. auditu, meraniu
výkonu a efektivity a pod.
• Nejasnosť v zadaní a v pokynoch pre komunitné aktivity. Ukazuje sa, že
neurčitosť a nejasnosť dokumentov môže viesť k rozdrobeniu aktivít, ktoré
v konečnom dôsledku nevedú k žiaducej zmene.
85
86
• Inštitucionálne rezistencia. Zo strany municipality môže byť prekážkou
neschopnosť vymaniť sa zo stereotypu poskytovateľa verejných služieb a s tým
súvisiace odmietanie participácie, odmietanie výhod, ktoré partnerstvo poskytuje.
Informačno-komunikačné technológie pomáhajú vytvárať sieťový kapitál. Zvyšujú
možnosti nachádzania spoločného. Pre znevýhodnené komunity, ktoré komunikujú s inými,
nezávisle od miesta, je to nový sociálny kapitál, ktorý predtým neexistoval. Pre miestnu
samosprávu predstavujú vhodný nástroj napr. na budovanie „virtuálnych komunít“, podporu
a pomoc existujúcim miestnym komunitám pri neformálnom vzdelávaní, posilňovaní
komunikácie, organizovaní a motivovaní ľudí vzájomne sa stretávať. Ako ukazujú viaceré
výskumy (Matthews 2016, Dabinett 2000) IKT prispievajú k budovaniu nových sociálnych sietí,
kreovaniu zručnosti a angažovanosti širšieho okruhu ľudí, vrátane silnejších väzieb medzi
zainteresovanými. Musia však byť už zavedené správne kontextové podmienky, najmä
prepojenia na existujúce aktivity. Napr. internetová alebo facebooková stránka, založená
komunitou, umožní ľuďom s podobnými názormi zdieľať novinky, propagovať akcie
v komunite, vytvárať adresár miestnych kontaktov a dávať dokopy nápady. Použitie videa ako
informačného nástroja o udalostiach a aktivitách, ktoré sa v komunite konajú, alebo priame
on-line zdieľanie udalostí, môže pritiahnuť k aktivite aj doposiaľ pasívnych členov komunity.
Môže zároveň slúžiť ako spojovací nástroj pre jednotlivcov alebo skupiny, ktorí majú spoločné
starosti, resp. riešia podobné situácie. Na druhú stranu však využívanie IKT pri vytváraní
partnerstiev môžu so sebou prinášať aj určité negatíva, prípadne riziká. K využívaniu internetu
je potrebné splniť dve základné podmienky: musí byť k nemu prístup a musíme s ním vedieť
pracovať. Prístup a potrebné znalosti môžu byť ovplyvnené ako finančnou nedostupnosťou,
tak aj nezáujmom využívať ho. Niektoré komunity, napr. sociálne exkludované, ale aj napr.
seniori, s tým však môžu mať problém.
2. Neformálne vzdelávanie pre komunitu a v komunite - príklad komunitný
audit
Neformálne vzdelávanie je súčasťou celoživotného vzdelávania a jednou z možností
kde môže organizovane, dobrovoľne a bezplatne prebiehať je miestna samospráva. Zahŕňa
učenie sa konaním, rast a rozvoj človeka prostredníctvom sebarealizácie, uspokojovania
individuálnych a skupinových (komunitných) záujmov. Medzi základné princípy neformálneho
vzdelávania pre komunitu a v komunite patrí občianska angažovanosť v prostredí
a v prospech miestnej komunity, prepojenie sa učenia s reálnym životom v miestnej komunite
a snaha premeniť vlastnú aktívnu skúsenosť v podnet pre učenie sa. Podľa Carol Packham
(1998) princípy neformálneho vzdelávania pre komunitu a v komunite je možné uplatniť pri
vypracovaní, napr. komunitného auditu. Ten môžeme definovať ako participatívny prístup
86
87
umožňujúci zhodnotenie potrieb a zdrojov miestnych komunít, s miestnymi komunitami a pre
miestne komunity. Podlieha piatim základným princípom: princíp triády, princíp rovnosti
(jednotliví účastníci sú voči sebe v rovnoprávnom postavení, nikto nesmie byť vylúčený),
princíp dohody (preferencia konsenzuálneho spôsobu rozhodovania), princíp transparentnosti
(všetko je verejné) a princíp priamej úmery ( veľký význam majú procesuálne charakteristiky,
ktoré samy o sebe majú byť prínosom pre miestnu komunitu). Henderson a Thomas (2007)
popisujú na základe príkladu Ruth Stewart (Rural Community Network) tento prístup vo svojej
monografii Zručnosti komunitnej práce v susedstvách. Podľa nich vykonanie komunitného
auditu je dôležité k tomu, aby bolo možné identifikovať potreby a otázky, ktoré trápia komunitu,
aby tiež bolo možné poskytnúť dôkazy o vnímaných potrebách, tam kde predtým existovali len
neoficiálne dôkazy, a tiež k uľahčiť integrovanú a zameranú reakciu na potrebu. Na Slovensku
by komunitný audit mal byť súčasťou každého komunitného plánu sociálnych služieb, ktorý je
zo zákona povinná vypracovať každá miestna a regionálna samospráva. Vo väčšine prípadov
však ide o formálne dokumenty, na príprave ktorých sa podieľali konzultantské externé firmy,
čo znemožňuje podľa Hendersona a Thomasa (2007) okrem iného správnu identifikáciu
potrieb komunity a odpovedí na ne, zvýšiť počet členov komunity zúčastnených na živote
komunity, nájsť dodatočné zdroje a služby nasmerované do komunity, vznik produktívnych
vzťahov s dobrovoľníckymi, rozpočtovými a súkromnými inštitúciami, ktorých práca má dosah
na komunitu a pod.
Procesy vytvárania komunitného auditu predpokladajú účasť edukátora. Podľa Šeráka
(2009) môžeme identifikovať tieto roly edukátora: facilitátor (jeho úlohou je uľahčovať priebeh
učenia, motivovať učiaceho sa, odstraňovať prekážky a bariéry alebo napomáhať pri orientácií
v informačných zdrojoch), inštruktor (uplatní sa pri nácviku konkrétnych postupov), moderátor
(organizuje stretnutia, aktivizuje a motivuje), tútor (metodik a poradca, ktorý je v kontakte
s učiacimi sa, poskytuje spätnú väzbu a pomáha riešiť problémy), tréner (vedie praktický
nácvik konkrétnych zručností), konzultant (poradca, ktorý poskytuje základné informácie,
návody k štúdiu alebo odborné stanoviská) a animátor (ponúka pozitívnu motiváciu, predkladá
kvalitné a atraktívne možnosti. Tieto úlohy môže pri vytváraní komunitného auditu vykonávať
v prípade Slovenska napr. zamestnanec miestnej samosprávy, poslanec, člen komunity,
a pod., ktorý musí byť podľa Hendersona a Thomasa (2007) optimistický a otvorený, pokiaľ
ide o ich hodnoty a ciele a musí dať jasne najavo presvedčenie, že pomáhanie komunite žiť
a rásť, bojovať s tendenciou komunity, obracať sa do seba a riskovať tak jej roztrieštenie.
Umožňuje obyčajným ľuďom, aby sa stali aktívnymi v komunite a kladie dôraz na motiváciu,
hlavne demotivovaných ľudí, ktorí sú na pokraji chudoby. Najvhodnejší je zamestnanec
miestnej samosprávy, keďže medzi jeho hlavnú úlohu podľa Hendersona a Thomasa (2007)
bude patriť:
87
88
- facilitovanie stretnutí, tvorivých dielní a cvičení,
- motivovanie a povzbudzovanie,
- zabezpečovanie, aby sa dospievalo k rozhodnutiam, ktoré budú následne
aplikované v praxi,
- zabezpečovanie, aby sa proces držal stanovených termínov,
- poskytovanie informácií pre ostatných členov participujúcich na vytváraní
komunitného auditu,
- poskytovanie kontaktov pre akýkoľvek vyžadovaný tréning,
- prepojenie s inými ľuďmi v akejkoľvek časti auditu.
Základné zdroje, ktoré sú potrebné na realizáciu komunitného auditu sú: sekretárska a úradná
pomoc, telefón, počítač, papier na poznámky, kopírovací stroj, fascikle, projektor a pod. Okrem
nich môžu byť potrebné ďalšie zdroje, ako doprava, rôzna „aparatúra“, ktorá je potrebná na
konkrétne akcie. Ďalej sú to priestory na organizovanie stretnutí a na poskytovanie rôznych
služieb, napr. poradenských.
Naopak nemal by zodpovedať za prijímanie rozhodnutí vo vzťahu k auditu (to môžu len všetci
členovia komunity), plnenie úloh v mene či na miesto členov komunity, vykonávanie terénnej
práce, zbieranie a analyzovanie výsledkov prieskumu (táto činnosť je vhodná pre experta),
písanie správ a zastupovanie komunity na stretnutiach. Jeho prvoradou úlohou vo vzťahu ku
komunitnému auditu má byť uľahčovanie auditnej skupine, aby dokázala iniciovať, vykonávať
a ukončiť tento proces.
Auditná skupina je zložená z členov komunity, ale aj z ľudí mimo aktuálnej komunity,
ktorí sú však oddaní myšlienke a disponujú nadšením. Optimálny počet členov takejto skupiny
je okolo dvanásť. Už na začiatku je dobré, aby boli ľudia zo širšej komunity informovaní
prostredníctvom čo najväčšieho počtu kanálov (tu svoju úlohu zohrávajú aj nové IKT,
predovšetkým sociálne siete), že sa bude realizovať komunitný audit, tiež že môžu byť jeho
súčasťou (napr. cez lokálne média, informačné brožúry, obecný rozhlas, verejné oznámenie,
listy, ale tiež osobné oslovenia a pozvania). Je dobré mať v skupine osoby rôzneho veku,
oboch pohlaví a s rôznym sociálnym postavením – komunita sa skladá aj z mladých, aj
seniorov, žien i mužov, podnikateľov a matiek na materskej dovolenke. Je dobré mať v skupine
ľudí rôznorodých, to napomôže nielen lepšie formulovať ciele a záujmy tejto komunity, ale
zároveň aj viac zistiť o spôsobe ich oslovenia v širšom rozsahu. Taktiež to pomôže
k zbližovaniu záujmov rôznych vrstiev obyvateľstva. Ak je v lokalite početná rómska komunita,
prípadne vyšší podiel obyvateľov inej národnosti ako väčšina, je žiaduce, aby zástupca takejto
komunity bol členom skupiny. Dôležité je, aby tam boli zástupcovia organizácií, napr. miestnej
základnej školy, rôznych spolkov a občianskych zdužení, ktorí v danej lokalite vyvíjajú svoju
88
89
činnosť a tiež zástupcovia súkromného sektora a štátnych organizácií. Základom je, aby
skupina vytvorila partnerstvo. Partnerstvo je zväčša definované ako spoločenstvo ľudí z
rôznych sfér, najčastejšie zo všetkých troch sektorov (verejného, súkromného a tretieho), ktoré
môže mať aj vlastnú právnu subjektivitu a ktoré je vytvorené za účelom dosahovania
spoločných cieľov. Miestne partnerstvá sú také verejné rodiny. Ak dvaja ľudia plánujú spoločný
život, nie je to len zo vzájomnej lásky, ale aj z túžby zdieľať život spoločne, spoločne vytvoriť
rodinu, spoločne finančne hospodáriť, spoločne si vybudovať domov, mať niekoho, na koho
sa dá oprieť v čase núdze a mať niekoho, s kým zdieľať radostné okamihy. To je zmyslom
rodiny. Všetky tieto atribúty rodiny môžeme premietnuť do verejnej rodiny, do miestneho
partnerstva. Úcta a rešpekt ku všetkým obyvateľom v rámci verejnej rodiny je prvým
základným predpokladom tvorby partnerstva. Len z tejto úcty a rešpektu môže vzniknúť
dlhodobé partnerstvo, ktoré nebude mať za cieľ len dosiahnutie určitých krátkodobých cieľov
– komunitný audit, ale tiež vybudovanie silnej miestnej komunity s množstvom sociálnych
vzťahov a väzieb. Auditná skupina musí určiť, či má potrebné kompetencie a zdroje na
realizáciu auditu, napr. písanie správ, terénny výskum a pod. Možno bude musieť
zainteresovať nových členov, ktorí tieto kompetencie majú alebo sa rozhodne zamestnať
expertov. Pre skupinu bude užitočné sieťovanie s inými komunitami, ktoré audit realizovali, na
výmenu informácií a nápadov.
Prvým krokom v komunitnom audite je časový a obsahový plán. Nasleduje hľadanie
vhodných metód zhromažďovania informácií. Auditná skupina by mala mať na pamäti, že
množstvo informácií už môže existovať (sekundárne údaje), čo zníži jej pracovnú záťaž.
V teréne bude skupina získavať primárne dáta, a to napr. prieskumom verejnej mienky formou
dotazníka, štruktúrovaného rozhovoru, skupinovej diskusie a pod. Po spracovaní výsledkov
ich predstaví členom komunity, aby ich mohli zvážiť. Jednou z možností prezentovania
výsledkov auditu je písaná správa. Všetky domácností v komunite by mali, ak je to možné,
dostať kópiu komunitného auditu, aspoň v skrátenej verzii. To sa dá dosiahnuť kombináciou
rôznych metód (Henderson, Thomas 2007):
• verejné stretnutie, či spoločenská udalosť na uvedenie správy;
• doručenie kópie do každej domácnosti v komunite;
• sprístupnenie kópií v miestnych obchodoch, miestach stretávania sa komunity
a pod.;
• zabezpečenie, že každá organizácia, inštitúcia či služba v komunite dostane
jednu kópiu;
• informovanie o tom, kde je správa dostupná, v miestnych médiách a na
webových stránkach;
• sprístupnenie správy na komunitných a spoločenských udalostiach.
89
90
Po zavŕšení procesu komunitného auditu ba sa malo konať akčné plánovanie pre komunitu,
ktoré by vychádzalo z jeho zistení. Vytvorená auditná skupina, spojená partnerstvom, sa bude
aj do procesu plánovania s určitosťou zapájať. Je tak veľmi pravdepodobné, že sa budú
v plnom rozsahu reflektovať potreby komunity a v konečnom dôsledku dôjde k ich naplneniu.
Záver
Renesancia miestnych komunít pripravuje inštitucionálny základ pre vznik a podporu
občianskej angažovanosti a teda aj pre rozvoj sociálneho kapitálu, ktorý potom opačne zvyšuje
efektivitu miestnej samosprávy. V podmienkach Slovenska, kedy v dôsledku globálnych zmien
spoločnosti, došlo k individualizácii sociálnych vzťahov, ktorá vyústila až do sociálnej izolácie
členov komunity, sa ukazuje jediná cesta. Tou je zvýšená aktivita zo strany samosprávy
s priamou podporou angažovanosti miestnej komunity. Potrebná je stimulácia komunity na
participácii formou investícií do jej sociálneho kapitálu t.j. sociálnych sietí a vzájomnej dôvery.
Dôležitú úlohu pri tom môžu zohrávať vhodne využité informačno-komunikačné technológie.
Ako príklad vhodne zvolenej stratégie podpory vzniku a fungovania miestnej komunity,
prostredníctvom neformálneho vzdelávania zo strany miestnej samosprávy, môže byť
pripravovaný komunitný audit. Vytvorenie auditnej skupiny, jej podpora s cieľom vytvorenie
partnerstva v komunite, ktoré bude trvať dlhšie ako len počas spracovania komunitného
auditu, sa zdá vhodnou alternatívou k silnému a charizmatickému starostovi, po odchode
ktorého z funkcie hrozí, že sa komunita opäť rozpadne.
Poznámka
Príspevok vznikol vďaka grantu MŠVVaŠ SR Vega 1/0757/17 Verejná správa ako
poskytovateľ verejných služieb sociálneho štátu – využitie zahraničných skúseností pre
reformy v Slovenskej republike.
Literatúra
ADAMSON, D., BROMILEY, R., 2008. Comunity Empowerment in Practice: Lessons from
Communities First. York: Joseph Rowntree Foundation.
COCHRANE, A., 1994. Managing Change in Local Government. In Managing social policy.
London: SAGE Publications, s. 141-162. ISBN 978-0-8039-7768-6.
DABINETT, G., 2000. Regenerating communities in the UK: getting plugged into the
information society? In Community Development Journal. Vol. 35, no. 2, s. 157-165. ISSN
0010-3802.
90
91
GAJDOŠ, P., PAŠIAK, J., 2008. Sociálne zdroje lokálneho a regionálneho rozvoja. Bratislava:
VEDA, ISBN 978-80-8554-453-4.
HENDERSON, P., THOMAS, N.D., 2007. Zručnosti komunitnej práce v susedstvách. Nitra:
Centrum komunitného rozvoja. ISBN 978-80-969638-4-3.
MATTHEWS, P., 2016. Social media, community development and social capital. In:
Community Development Journal, Vol. 51, no 3, s. 419–435. ISSN 0010-3802.
PACKHAM, C., 1998. Community auditing as community development. In Community
Development Journal. Vol. 33, no. 3, s. 128-146. ISSN 0010-3802.
PHILLIPS, D., BERMAN,J., 2001. Social quality and community citizenship. In European
Journal of Social Work. Vol. 4, no. 1, s. 17-28. ISSN 1468-2664.
PUTNAM, R.D., 1995. Bowling Alone: Americas Declining Social Capital. In Journal of
Democracy. Vol. 6, no. 1, s. 65-78. ISSN 378-9700.
ROCHOVSKÁ, A., MAJO, J., KÁČEROVÁ, M., 2014. Súčasná realita vzťahov na slovenskom
vidieku: Vidiecke komunity v ohrození alebo kapitalizmus pretvára sociálne vzťahy na dedine.
In Miestne komunity. Odraz spoločenského vývoja po roku 1918 na charaktere a štruktúre
miestnych komunít na Slovensku. Banská Bystrica: Centrum vedy a výskumu UMB, s. 39-55.
ISBN 978-80-557-0231-5.
ŠERÁK, M., 2009. Zájmové vzdělávaní dospělých. Praha: Portál. ISBN 978-80-7367-551-6.
Adresa autoriek
Mgr. Gizela Brutovská, PhD.
Technická univerzita v Košiciach
Katedra spoločenských vied
Vysokoškolská 4
042 00 Košice
E-mail: gizela.brutovska@tuke.sk
PhDr. Daniela Hrehová, PhD., MBA
Technická univerzita v Košiciach
Katedra spoločenských vied
Vysokoškolská 4
042 00 Košice
E-mail: daniela.hrehova@tuke.sk
91
92
Pričítateľnosť v právnej úprave zodpovednosti právnických
osôb za daňové trestné činy
Attributability in legislation the liability of legal persons for
tax offenses
Veronika Nováková
Keywords: tax offenses, strict liability of legal persons
Úvod
Prijatím nového zákona č. 91/2016 Z. z. o trestnej zodpovednosti právnických osôb
v znení neskorších predpisov1
sa v Slovenskej republike legislatívne zakotvila pravá
zodpovednosť právnických osôb. Na to, aby tento inštitút bol plne funkčný, bolo potrebné
vyriešiť otázku, akým spôsobom sa bude pravá trestná zodpovednosť právnických osôb
prejavovať, keďže právnická osoba je len právny konštrukt a nie je schopná takého
samostatného konania ako fyzická osoba. Preto teoretici trestného práva vyvinuli významný
inštitút, ktorý má preklenúť priepasť medzi spáchaným trestným činom a páchateľom právnickou
osobou. Trestná zodpovednosť právnických osôb je založená na teórií
pričítateľnosti. Zákon vymedzuje presný okruh subjektov (§4 TZPO), ktorých protiprávne
konanie sa môže na základe explicitne stanovených podmienok pričítať právnickej osobe.
1 Ďalej TZPO
Abstract
By adopting the new Act no. 91/2016 on Criminal Liability of Legal Entities as amended,
the legal liability of legal persons has been legally enshrined in the Slovak Republic. In
order for this institute to be fully functional, it was necessary to resolve the issue of how the
legal liability of legal persons should be demonstrated, since the legal person is only a legal
constructor and is not also capable of acting as a natural person. The aim of the contribution
is a detailed analysis of the legal instigation law, following the factual nature of tax offenses.
We will compare the institute under review with the legislation of other countries where
there is a longer-term legal framework, which has resulted in practical application problems.
The answer is to answer the question whether this imputation institute is fully functional in
terms of its current state and whether there is no other way to define the "culpable conduct"
of a legal entity. At the same time, we would like to focus on the aforementioned negation
of the culpability of criminal liability of legal entities, and thus to confirm or refute the author's
statements.
92
93
Teda ide o zohľadnenie tej skutočnosti, že právnická osoba nedisponuje vôľovou zložkou, čo
v konečnom dôsledku znemožňuje skúmať zavinenie.
Bouzat negatíva zavinenia trestnej zodpovednosti právnických osôb zhrnul nasledovne:
1. „právnické osoby nemajú vlastnú vôľu, a bez vôle nemôže existovať vina, a bez viny trestná
zodpovednosť,
2. právnické osoby existujú a sú spôsobilé len pokiaľ to je nevyhnutné na plnenie ich poslania,
pričom k takému poslaniu nenáleží páchanie deliktov, a preto nie sú právnické osoby
schopné páchať delikty (tzv. princíp špeciality),
3. pripustenie zodpovednosti právnických osôb je v rozpore so zásadou personality trestov ,
pretože by trest uložený právnickej osobe zasiahol všetkých členov právnickej osoby, t.j. aj
tých, ktorý nemajú s trestným činom nič spoločné,
4. trestný systém je zameraný len na fyzické osoby,
5. nie je možné popri trestnom stíhaní zodpovedného člena právnickej osoby postihnúť aj
samotnú právnickú osobu, pretože by to bolo v rozpore so zásadou ne bis in idem.“
(MADLIAK a kol.,2011. s. 169)
Cieľom príspevku je podrobná analýza právneho inštitútu pričítateľnosti a to v nadväznosti na
skutkovú podstatu daňových trestných činov. Skúmaný inštitút budeme porovnávať i s právnou
úpravou iných štátov, v ktorých je už dlhodobejšie zakotvenie v právnej úprave, v dôsledku
čoho vznikli i aplikačné problémy v praxi. Príspevok má odpovedať na otázku, či je tento inštitút
pričítateľnosti plne funkčný z hľadiska aktuálneho stavu a či neexistuje iný spôsob, ako
vymedziť „zavinené konanie“ právnickej osoby. Zároveň by sme sa chceli zamerať na vyššie
spomenuté negatíva zavinenia trestnej zodpovednosti právnických osôb, a teda autorove
výroky buď potvrdiť alebo vyvrátiť.
1 Vymedzenie pojmu
V osobitnej časti dôvodovej správy k ustanoveniu §4 TZPO je explicitne uvedené, že
„ustanovenie ods. 1 definuje trestný čin spáchaný právnickou osobou a upravuje podmienky
vyvodenia trestnej zodpovednosti voči právnickej osobe za jeho spáchanie prostredníctvom
tzv. pričítateľnosti trestného činu právnickej osobe. Uvedený koncept pričítateľnosti spáchania
trestného činu právnickej osobe upravený v ods. 2 vychádza zo skutočnosti, že právnické
osoby sú subjektom práva odlišným od fyzickej osoby, pričom ide o subjekty, ktoré sú právom
umelo vytvorené s priznaním spôsobilosti k právam a povinnostiam, právnym a protiprávnym
úkonom a zodpovednosti v právnych vzťahoch.“ Teda z uvedeného je jasné, že inštitút
pričítateľnosti je esenciálnym prvkom trestnej zodpovednosti právnických osôb a hoci je umelo
vytvorený právom, nepopiera zásady kontinentálneho práva. (Ivor, Polák, Záhora, 2016, s.501)
93
94
Z hľadiska trestného práva je nevyhnutné, aby fyzická osoba, ktorá svojim konaním alebo
opomenutím porušuje alebo ohrozuje záujem chránený Trestným zákonom, konala zavinene.
Je rovnako nevyhnutné, aby i u právnickej osoby sme mohli identifikovať takýto znak
zavineného konania. Avšak z hľadiska toho, že právnická osoba, je akýsi konštrukt práva,
zamedzuje akékoľvek zohľadnenie psychického stavu páchateľa. Z tohto dôvodu vzniká v
trestnom práve pomerne nová kategória, ktorú doteraz kontinentálne trestné právo nepoznalo,
tzv. pričítateľnosť trestného činu právnickej osobe. Z uvedeného dôvodu právny poriadok
ustanovuje, že vlastné konanie právnickej osoby predstavujú tie prejavy vôle, ktoré v mene
právnickej osoby konajú ňou určené orgány alebo zástupcovia právnickej osoby, teda v
konečnom dôsledku ide o fyzické osoby. Právne následky spojené s týmito prejavmi sa tak
pričítajú priamo právnickej osobe ako subjektu práva. Z toho vyplýva, že za právnickú osobu
konajú fyzické osoby, a teda nemožno vylúčiť, že suma summarum právnická osoba nie je
spôsobilá na zavinené konanie. (Ivor, Polák, Záhora, 2016, s.501)
Šámal vo všeobecnosti rozlišuje tri základné koncepcie pričítateľnosti právnickej osoby
a) stotožnenie právnickej osoby s fyzickou osobou, teda ak páchateľ pôsobí v rozhodovacích
orgánoch právnickej osoby alebo je člen riadiaceho orgánu;
b) právnická osoba vôbec nedohliada alebo nedohliadala dostatočne na činnosť fyzických
osôb , ktoré pôsobia v okruhu právnickej osoby;
c) princíp anonymnej viny, kedy nie je možné individualizovať fyzickú osobu, no znaky
trestného činu boli naplnené v rámci činnosti právnickej osoby. (Šámal, 2012, s.7)
Heine tvrdí, že prostredníctvom pričítateľnosti sa pričítava konanie určitého okruhu
fyzických osôb, ktoré sú v požadovanom vzťahu k právnickej osobe, čo Čentéš a Ľorko
dopĺňa, že nielen konanie, resp. protiprávne konanie, ale všetky obligatórne stránky
spáchaného trestného činu. Teda v danom prípade by mal byť vyvrátený argument, že by
právnická osoba nemohla samostatne zavinene konať najmä kvôli absencii vlastnej vôľovej
zložky. (Čentéš, Ľorko, 2016, s. 26)
Tento obligatórne dôležitý inštitút pre vyvodenie zodpovednosti právnických osôb
možno jednoducho odvodiť z nasledujúceho vzorca:
94
95
(Zdroj: Vlastné spracovanie podľa Čentéša a Ľorka, 2016, s. 27)
Je potrebný inštitút pričítateľnosti?
Koncept pričítateľnosti slúži aj na preklenutie rozdielov medzi angloamerickým
a kontinentálnym právnym systémom pri otázke riešenia právnej úpravy pravej trestnej
zodpovednosti právnických osôb. (Čentéš, Ľorko, 2016, s.26)
Dôležité je sa zamyslieť, či by nebolo jednoduchšie zodpovednosť právnickej osoby
vymedziť ako objektívnu zodpovednosť, teda, že pri trestných činoch, ktoré spácha právnická
osoba sa nebude prihliadať na zavinenie. Argumentov je však niekoľko. Mnoho teoretikov
trestného práva hneď namieta, že je to v akomkoľvek rozpore s trestnoprávnou požiadavkou
zodpovednosti, ktorá akcentuje na zavinenie.
Ďalší argument vychádza z konceptu právnej úpravy, keďže u právnických osôb
nedošlo k špeciálnemu katalogizovaniu skutkových podstát trestných činov pre právnické
osoby. Vzhľadom na to, že § 3 TZPO obsahuje taxatívny výpočet trestných činov podľa
Trestného poriadku, ktorých sa môže dopustiť fyzická osoba - nullum crimen sine culpa, nie je
možné pripustiť myšlienku objektívnej zodpovednosti.
Pričítateľnosť je možné obhájiť i na základe tzv. rizikového manažmentu právnickej
osoby. Šámal (2012, s. 170) tvrdí, že tento rizikový manažment predstavuje istý druh vnútornej
kontroly, ktorý vystupuje buď priamo pri protiprávnom konaní fyzickej osoby (disciplinárne
konanie) alebo pri chybnom zvládnutí prevádzkovania podniku, čo de facto znamená, že
právnická osoba si sama vyberá svojich zamestnancov, za ktorých v konečnom dôsledku
nesie plnú zodpovednosť, a tiež za kontrolu a riadenie podniku vykonávanú prostredníctvom
vedenia, resp. zamestnancov širšom zmysle slova.
Autori ako Jelínek, Šámal, Eliáš, sa zhodujú na tom, že v prípade právnickej osoby možno
identifikovať zvláštnu subjektívnu stránku konania právnickej osoby, a to v súvislosti
s chybným zvládnutím zvýšeného rizika vyplývajúceho z prevádzky podniku, hoci konkrétne
•vzťah k
právnickej
osobe
konanie fyzickej
osoby
•v prospech právnickej
osoby
•v jej mene
•v rámci činnosti
•alebo jej prostredníctvom
spáchanie trestného činu
•§ 3 Trestné činy
právnických osôb
TZPO
taxatívny výpočet
trestných činov
95
96
je už potrebné upriamiť pozornosť na konanie fyzickej osoby taxatívne vymedzené zákonom.
Teda za vhodné možno považovať označenie „vina vedenia podniku“ ako pojem „zavinenie“,
ktoré sa vyznačuje buď úmyslom alebo nedbanlivosťou.
Česká republika sa koncepčne stala inšpiráciou pre slovenskú úpravu trestnej
zodpovednosti právnických osôb. Zákonodarca možno i prihliadal na to, že česká úprava je
platná už šiestym rokom a existujú už aj výsledky z aplikačnej praxe, ako aj široký diapazón
názorov viacerých právnych teoretikov zhodnocujúcich danú problematiku.
Z textu dôvodovej správy zákona č. 418/2011 Sb., o trestní odpovědnosti právnických
osob a řízení proti nim v znení neskorších predpisov2
, jasne vyplýva, že nemožno stotožňovať
ustanovenie o zavinení pri fyzickej osobe s ustanovením o pričítateľnosti, ktoré tvorí
fundamentálny základ trestnej zodpovednosti právnických osôb. Zákonodarca naopak počíta,
že s činnosťou právnickej osoby je nevyhnutné pri vyvodzovaní zodpovednosti zohľadňovať
rolu ľudského faktoru, teda prepojenie medzi fyzickou osobou a právnickou osobou s trestným
činom. Zákonodarca pričítateľnosť definuje skôr ako „zvláštnu zodpovednosť za zavinenie
právnickej osoby.“ Dôvodová správa však razantne odmieta akékoľvek stotožňovanie sa
s názorom objektívnej zodpovednosti, pretože musí dôjsť k naplnenie všetkých znakov
skutkovej podstaty trestného činu, čo v konečnom dôsledku sa prejaví ako deficit v riadiacej
alebo kontrolnej rovine právnickej osoby. (Čentéš, Ľorko, 2016, s.28)
V rámci českej právnej úpravy je možné rozlišovať dva typy pričítateľnosti trestného
činu právnickej osobe. Prvý typ pričítateľnosti možno identifikovať v §8 ods.1 písm. a) a ž c)
ZoTOPO, ktorý zároveň predstavuje koncepciu stotožnenia právnickej osoby s fyzickou
osobou s určitou riadiacou alebo kontrolnou právomocou. Mnohí autori však namietajú, že na
organizačnú zložku právnickej osoby sa kladie veľké, ba priam neúnosné bremeno, pretože
postačí, že akákoľvek osoba konajúca v mene právnickej osoby spácha taxatívne vymedzený
trestný čin, ktorý sa automaticky musí pričítať právnickej osobe. Čo znamená, že právnická
osoba nemá možnosť exkuplácie pri excesoch fyzických osôb, ktoré disponujú riadiacou alebo
kontrolnou právomocou. Teda zákonodarca opäť apeluje, že právnická osoba má byť
obozretná pri výbere fyzických osôb, najmä ak ide o pozície do riadiacich a kontrolných
orgánov. Autori nemajú na to, či je potrebná exkuplácia alebo nie, veľmi jednotný názor,
pretože na jednej strane sa prejavuje názor, že v rámci konkurenčného boja by sa mohlo stať,
že konkurent podplatí fyzickú osobu v riadiacej funkcii, čo sa v konečnom dôsledku prejaví
tým, že jeho konkurent bude odstránený v dôsledku spáchania trestného činu. Na druhej
strane však je možné uvažovať i o možnosti, že ak by bola prípustná exkulpácia, tak právnická
osoba by mohla svoju fyzickú osobu pôsobiacu v riadiacej funkcii podplatiť, aby v rámci
zachovania reputácie prevzala vinu na seba. Riešenie poskytuje napríklad belgická právna
2
Ďalej ZoTOPO
96
97
úprava, ktorá uplatňuje pravidlo, že v prípade, že sa trestného činu dopustí štatutárny orgán
právnickej osoby, pričom právnickej osobe je známa fyzická osoba a ona prispeje k odhaleniu
konkrétnej fyzickej osoby, je prípustná exkulpácia. (Rohr, In: Čentéš, Ľorko, 2016, s.28)
Tak ako v predchádzajúcom odseku je zdôraznené, že trestný čin sa pričíta najmä
vtedy, ak právnická osoba zanedbala riadiacu a kontrolnú činnosť, tak § 8 ods.2 ZoTOPO
zdôrazňuje, že ak sa „neprovedly taková opatření, která měly provést podle jiného právního
předpisu nebo která po nich lze spravedlivě požadovat, zejména neprovedly povinnou nebo
potřebnou kontrolu nad činností zaměstnanců nebo jiných osob, jimž jsou nadřízeny, anebo
neučinily nezbytná opatření k zamezení nebo odvrácení následků spáchaného trestného činu“,
je možné právnickej osobe trestný čin pričítať. Doplnené o §8 ods. 5 ZoTOPO „právnická
osoba se trestní odpovědnosti podle odstavců 1 až 4 zprostí, pokud vynaložila veškeré úsilí,
které na ní bylo možno spravedlivě požadovat, aby spáchání protiprávního činu osobami
uvedenými v odstavci 1 zabránila.“
Jelínek (2017, 23-24) zdôrazňuje tri námietky, ktoré sú spojené týmto vyššie
uvedeným ustanovením, pričom všetky stotožňuje s nesprávnou právnickou terminológiou. Po
prvé, je nevhodné použiť výraz „zprostit se“ trestnej zodpovednosti, ale vhodnejšie je vyviniť
sa, pretože paradoxne to môže viesť k myšlienkam, že zodpovednosť právnickej osoby možno
považovať za zodpovednosť objektívnu. Keďže ide o vecne i legislatívne nesprávnu
formuláciu, najvhodnejšie by bolo ju preformulovať na „právnické osobě nelze jednání určitých
osob přičítat“, čo by plnohodnotne zodpovedalo i terminológii použitej v zákone. Druhá
námietka je voči tomu, „kde začíná a končí veškeré úsilíí“ a čo je možné si predstaviť pod
pojmom „spravedlivě požadovat“, pretože trestnému právu sú tieto pojmy absolútne nejasné,
ba priam zavádzajúce a teda vzniká požiadavka na zákonodarcu, tieto pojmy náležite vyložiť.
Na druhej strane súhlasíme s tým, že každá právnická osoba je osobitá, či už vzhľadom na
predmet záujmu (podnikania), formu, alebo charakter. Teda nie je možné taxatívne vymedziť
v zákone, o aké vnútorné predpisy, kódexy a iné kontrolné a riadiace mechanizmy pôjde,
avšak ani právna formulácia v zákone bez výkladu nie je správna a žiaduca. Poslednou
námietkou je, že ani formulácia „na právnické osobě“ nie je zvolená správne. Ide o nesprávnu
personalizáciu právnickej osoby, pretože ako je už z celej tejto kapitoly práce zrejmé, nemôže
byť konanie „na právnickej osobe“, pretože ona sama nekoná. Teda najvhodnejšia by bola
formulácia v znení „právnická osoba se vyviní z trestní odpovědnosti, jestliže prokáže, že
vynaložila potřebné usilí, aby porušení právní povinnosti osobami zabránila.“
Čep zdôrazňuje, že toto ustanovenie malo slúžiť na podrobnejšiu úpravu materiálnych
podmienok trestnej zodpovednosti právnických osôb, avšak prinieslo len akúsi
nekoncepčnosť, nesystematickosť a neurčitosť právnej úpravy, ktorá vyvoláva celý rad otázok,
na ktoré nie je známa exaktná odpoveď, čo konečnom dôsledku môže do značnej miery sťažiť
objasňovanie trestnej činnosti právnických osôb. (2017, s17;20)
97
98
Možno súhlasiť s autormi, ktorý si kladú otázku, čo teda v konečnom dôsledku reálne
predstavujú takéto opatrenia, ktoré možno od právnickej osoby spravodlivo požadovať. Zväčša
by malo ísť o opatrenia, na ktoré je právnická osoba povinná podľa osobitných predpisov, čo
však možno skonštatovať, že nie vždy je zrejmé, aké opatrenia má prijať. Bohuslav (2014)
zdôrazňuje, že právnická osoba musí mať dobre nastavený tzv. compliance program, ktorý
zahŕňa všetky riadiace a kontrolné mechanizmy, ako aj etický kódex zamestnancov, pričom
nevyhnutné sú školenia zamestnancov v oblasti trestnej zodpovednosti, verejného
obstarávania, či správy cudzieho majetku. Ďalej, že je potrebné informovať zamestnancov
o tzv. whistleblowing, čo predpokladá, že zamestnanec má možnosť upozorniť na protiprávne
konania v rámci právnickej osoby. Za efektívne možno považovať aj fungovanie oddelenia
vnútorného auditu, či interného alebo externého ombudsmana, na ktorého sa zamestnanci
môžu kedykoľvek obrátiť. Ak má právnická osoba takto nastavený compliance program, niet
pochýb, aby právnická osoba netradične sama dokázala, že je prípustná exkulpácia. Viacerí
autori (Bohuslav, Čentéš, Ľorko, Šámal) sa zhodujú na tom, že ide o rozpor s princípom
prezumpcie neviny, pretože celé dôkazné bremeno leží na pleciach právnickej osoby. Šámal
dodáva, že je potrebné vytvoriť firemnú kultúru (corporate culture), ktorá má zabezpečiť akési
správne „podnebie“ na komplexné fungovanie organizácie. Schein (1989) za podnikovú, resp.
organizačnú kultúru považuje „vzorec základných a rozhodujúcich predstáv, ktoré si určitá
skupina vytvorila, odkryla a rozvinula, v rámci ktorých sa naučila zvládať problémy vonkajšej
adaptácie, a vnútornej integrácie a ktoré sa tak osvedčili, že sú ponímané ako všeobecne
platné“ Tu sa do určitej miery dostávame do bodu, kedy mnohé zabezpečujúce mechanizmy
fungovania spoločnosti nadobúdajú podobu takých reálií, ktoré sú právu ako takému cudzie
a možnosť ich postihu je veľmi zložitá, ba priam nemožná.
Jelínek tiež stotožňuje tieto opatrenia s compliance systémom, teda dokumentom,
resp. súborom dokumentov, ktoré by mali slúžiť právnickej osobe na to, aby sa zodpovedne
bez „výčitiek“ mohla exkulpovať. No zároveň zdôrazňuje, že tento celý diapazón dokumentov
nielenže právnická osoba musí mať, ale zároveň je bezprecedentnou podmienkou aj to ako
tento celý systém funguje, ako právnická osoba dozerá na ich dodržiavanie. No nevyhnutné je
i sledovanie indikátorov, napr. „korupčný indikátor u konkrétnej fyzickej osoby (nákladný život
nad rámce legálnych príjmov, závislosť na návykových látkach, obchádzanie aj prehliadanie
predpisov, či dôležitých postupov, etc.).“ Teda vinu právnickej osoby možno stotožniť
s zanedbaním povinnej odbornej starostlivosti, čo opäť potvrdzuje osobitosť subjektívnej
stránky trestného činu u právnickej osoby. (Jelínek, 2017, s.21)
Zhodujúc sa s názorom Šámala možno za predpoklady spáchania trestného činu právnickou
osobou pokladať nasledujúce:
• musí ísť o čin protiprávny, t. j . právom zakázaný,
98
99
• protiprávny čin je spáchaný buď v záujme právnickej osoby alebo v rámci jej
činnosti,
• protiprávny čin musí byť spáchaný osobou uvedenou podľa TZPO,
• musí byť pričítateľný právnickej osobe v zmysle TZPO. (2016, s.2)
2 Pričítateľnosť daňových trestných činov
Jednou z hlavných pohnútok a teda aj dôvodov zmeny prístupu k zavedeniu trestnej
zodpovednosti právnických osôb v kontinentálnom právnom systéme bolo aj to, že pravá
zodpovednosť právnických osôb má slúžiť ako efektívny prostriedok v boji proti narastajúcej
ekonomickej kriminalite, ktorá je páchaná jednotlivcami v rámci organizačne veľmi zložitých
štruktúr právnických osôb, pričom reálne odhalenie konkrétnych osôb v rámci týchto štruktúr
je však často takmer nemožné. Aj z výsledkov analýzy Orvinská, Huňady, Ščerba (2017, s.40-
56) vyplýva, že Slovenskú republiku tento načrtnutý problém neopomína. Práve v týchto
prípadoch, keď nie je možné vyvodiť individuálnu trestnú zodpovednosť, nastupuje trestná
zodpovednosť právnických osôb ako účinný prostriedok na ochranu záujmov chránených
zákonom č. 300/2005 Z. z. Trestný zákon v znení neskorších predpisov3
.
Z hľadiska zameranie príspevku sú dôležité najmä trestné činy v rámci Piatej hlavy
„Trestné činy hospodárske“, tretieho oddielu „Trestné činy proti mene a trestné činy daňové“,
v dikcii § 276 až §278a Trestného zákona. V širšom slova zmysle sú za daňové trestné činy
označované aj trestné činy podľa § 275 Falšovanie a pozmeňovanie kontrolných technických
opatrení na označenie tovaru a §279 Porušenie predpisov o štátnych technických opatreniach
na označenie tovaru. Pritom túto kategóriu dopĺňajú trestné činy, kde sa nepriamo konanie
páchateľa spája s pojmom „daň“, napr. §259 a §260 Skresľovanie údajov hospodárskej a
obchodnej evidencie.
Ďalej je potrebné na tieto vyššie spomenuté skutkové podstaty daňových trestných
činov nazrieť cez optiku §3 TZPO, ktorý taxatívne vymedzuje trestné činy pripúšťajúce
pričítateľnosť právnickej osobe. Toto ustanovenie pripúšťa trestnú zodpovednosť právnickej
osoby len v prípade § 276 až §278a a §259 a §260 Skresľovanie údajov hospodárskej a
obchodnej evidencie Trestného zákona. Ustanovenia §275 a §279 boli vylúčené. Tu sa
naskytuje otázka, či časom aj skutkové podstaty trestného činu podľa §275 a §279 nepribudnú
prostredníctvom ďalšej novelizácie.
Aplikačná prax ukazuje, že tento inštitút pričítateľnosti by mal najmä v daňových
veciach štátu pomôcť, aby spravodlivosti bolo učinené za dosť. Keďže pred účinnosťou TZPO
bolo možné vyvodiť len nepravú trestnú zodpovednosť, bolo potrebné dohľadať fyzickú osobu,
ktorá konala v mene právnickej osoby v rámci uplatnenia individuálnej trestnej zodpovednosti.
3 ďalej Trestný zákon/ TZ
99
100
To znamená, že Trestný zákon pripúšťal len ochranné opatrenie v dikcii § 83a a 83b, čo
v konečnom dôsledku znamenalo v prípade dopustenia sa trestného činu skrátenia dane
podľa § 276 ods.2, uloženie právnickej osobe ochranného opatrenia v podobe zhabania
majetku, ak právnická osoba nadobudla majetok alebo jeho časť trestnou činnosťou alebo
príjmov pochádzajúcich z trestnej činnosti, v opačnom prípade bolo možné právnickej osobe
uložiť ochranné opatrenie v zmysle §83a, teda uloženie zhabania peňažnej čiastky.
Sporná otázka sa vždy viedla, kto je subjektom dane a či je možné subjekt dane
stotožniť s páchateľom trestného činu. Avšak na druhej strane vždy môžu existovať i rôzne
excesy vo vzťahu k právnickej osobe. Napríklad ak člen predstavenstva akciovej spoločnosti
s disponujúci právom konať v mene právnickej osoby, podpíše fiktívne kúpne zmluvy o kúpe
a predaji neexistujúceho tovaru s cieľom vylákať nadmerný odpočet DPH a neskorší výťažok
z tejto trestnej činnosti si prostredníctvom účtovných machinácií prevedie na svoj účet. Preto
pokladáme za prípustné zohľadniť i možnosť exkulpácie právnickej osoby. (Šamko, 2015,
s.156)
V neposlednom rade je potrebné poznamenať, že hoci prvotným cieľom TZPO bolo aj
zníženie ekonomickej kriminality, ktorej sa zväčša dopúšťajú právnické osoby, otázka
efektívnosti právnej úpravy v praxi je len „hudbou budúcnosti“. Prvé lastovičky v podobe
trestných oznámení sa objavili, v prípade porušenia autorského práva, resp. legalizácie
príjmov z trestnej činnosti. Daňové ekonomické trestné činy by sa podľa odhadov mohli objaviť
až koncom roka 2018, resp. začiatkom roka 2019, a to najmä z toho dôvodu, že najčastejšie
podnety na začatie trestného stíhania prichádzajú od daňových úradov, ktoré vykonávajú
daňové kontroly.
Záver
Právnické osoby vystupujú ako možné nástroje na spáchanie trestnej činnosti, najmä
ekonomickej povahy. Nie je ojedinelé, že v rámci svetových trendov dochádza k zlučovaniu
rôznych hospodárskych subjektov, čím nadobúdajú nielen hospodársku, ale aj spoločenskú
a v konečnom dôsledku i politickú moc na miestnej, národnej, no i celosvetovej úrovni. Preto
i slovenské trestné právo neopomína túto skutočnosť a reflektuje potreby súčasnosti
v nadväznosti na plnenie medzinárodných záväzkov. Práve pravá trestná zodpovednosť
právnických osôb je odpoveďou na tieto problémy. Na túto problematiku sú rôzne názory,
pozitívne i negatívne. Hoci sme sa vydali po vzore českej úpravy, v snahe odstrániť nedostatky
ich úpravy, vždy je potrebné však konštatovať a súhlasiť s názorom Medelského (2016, s.13)
„sa jedná zatiaľ len o teoretickú rovinu bez praktických skúseností“. Zákonodarca možno i
prihliadal na to, že česká úprava je platná už piatym rokom a existujú už aj výsledky z
aplikačnej praxe, ako aj široký diapazón názorov viacerých právnych teoretikov
zhodnocujúcich danú problematiku. Už teraz však možno skonštatovať, že formulácia §3
100
101
TZPO nebola zakotvená po vzore českej úpravy v zmysle najnovšej novelizácie, ale vydala sa
cestou katalogizovania, teda taxatívny pozitívny výpočet trestných činov, ktorý do budúcnosti
bude predstavovať neustálu potrebu dopĺňania. Za vhodnejšie by bolo zvoliť negatívne
vymedzenie súhlasiac s názorom Šámala (2016, s.248), ktorý hovorí o zásade, že „právnická
osoba zodpovedá zásadne za všetky trestné činy s výnimkami (v zákone) uvedených trestných
činov, ktorých sa právnická osoba nemôže dopustiť.“
Pokiaľ ide o pričítateľnosť hlavný nedostatok pričítateľnosti je ten, že nepostačí len
skutočnosť, že je známa objektívna stránka spáchaného trestného činu a aj spôsobený
následok, ale je nevyhnutné poznať subjektívnu stránku, a teda k jej preukázaniu je
nevyhnutné vedieť, ktorá fyzická osoba ten konkrétny trestný čin spáchala, i keď v konečnom
dôsledku sama nemusí byť odsúdená. Preto existujú námietky z praxe, že ak sa nezistí
konkrétne konanie fyzickej osoby, znamená to, že sa nevylučuje trestná zodpovednosť
právnickej osoby, ale vyvstáva otázka, podľa akých kritérií sa bude odvodzovať príslušná
forma zavinenia právnickej osoby. Na túto otázku je nevyhnutné vedieť odpovedať, pretože
má dôležitý význam pri obhajobe právnickej osoby.(Forejt, Habarta, Trešová, 2012,s.67; Pergl,
Vidrna, 2012, s.18)
Čo sa týka daňovej trestnej činnosti, tento inštitút by mal napomôcť k lepšiemu
potrestaniu páchateľa, avšak len aplikačná prax ukáže, či zakotvenie pravej trestnej
zodpovednosti a inštitútu pričítateľnosti podľa vzoru českej právnej úpravy bol správny krok.
Zoznam použitej literatúry
BOHUSLAV, Lukáš. 2014. Trestní odpovědnost právnických osob. Plzeň: Aleš Čeněk. ISBN
9788073804732.
ČENTÉŠ, Jozef a ĽORKO, Jakub. 2016. Právna úprava konceptu pričítateľnosti v modele tzv.
pravej trestnej zodpovednosti právnických osôb v Česku a na Slovensku. In: Trestní právo.
Roč. 20, č. 4(2016), s. 26-33. ISSN 1211-2860
ČEP, Dávid. 2017. Nad současným stavem právní úpravy trestní odpovědnosti právnických
osob a k §8 ods. 5 TOPOZ. In: DNY PRÁVA 2016- Část X. Meze a možnosti inspirace trestního
řízení angloamerickými prvky, Brno: Masarykova univerzita. ISBN 9788021085619.
DURKOŠOVÁ, Mária.2011. Zakotvenie trestnoprávnej zodpovednosti právnických osôb:
Formálne splnenie diktátu alebo skutočná snaha o efektívny postup proti nadnárodnému
organizovanému zločinu. In: Justičná revue. č. 3, s. 370- 381. ISSN 1335-6461
FOREJT, Peter a kol. 2012.Zákon o trestní odpovědnosti právnických osob a řízení proti nim
s komentářem. Praha: Linde, ISBN 9788072018758.
IVOR, Jaroslav; POLÁK, Peter; ZÁHORA, Jozef. 2016. Trestné právo hmotné I. Všeobecná
časť. Bratislava: Wolters Kluwer (Iura Edition). ISBN 9788081685095.
101
102
JELÍNEK, Jiří. 2017. Koncepce trestní odpovědnosti právnických osob. In: ACTA
UNIVERSITAS CAROLINAE-JURIDICA 2, Praha: UNIVERZITA KARLOVA V PRAZE
NAKLADATELSTVÍ KAROLINUM. S. 7-24. ISSN 0323-0619
MADLIAK, Jozef. et al. 2011. Trestné právo hmotné. I. časť. UPJŠ. Košice, s. 169, ISBN 978-
80-7097-825-2.
ORVINSKÁ, Marta; HUŇADY, Ján; ŠČERBA, Kamil. 2017.Význam správy dani v boji proti
daňovým únikom. In: Verejná správa a spoločnosť. Košice: Equilibria, s.r.o. Roč. XVIII., č.
1/2017, s. 40-56. ISSN 1335-7182.
ŠÁMAL, Pavel. a kol.2012. Trestní odpovědnosti právnických osob. Kometář. Praha: C.H.
Beck, ISBN 9788074001161.
ŠAMKO, Peter. 2015.Daňové podvodné konania a ich dokazovanie. Bratislava: Wolters
Kluwer. ISBN 9788081682629.
TURAYOVÁ, Yvetta, Lýdia TOBIÁŠOVÁ a Jozef ČENTÉŠ. 2016. Trestná zodpovednosť
právnických osôb: vybrané aspekty trestnej zodpovednosti právnických osôb v SR. Bratislava:
Wolters Kluwer. ISBN 9788081683282.
VIDRNA, Jan. 2012. Dvě poznámky k trestní odpovědnosti právnických osob. In: Bulletin
advokacie. Praha: Česká advokátní komora v Praze, č. 10. 35 s., ISSN 1210-6348.
Právne predpisy
Zákon č. 300/2005 Z. z. Trestný zákon v znení neskorších predpisov
Zákona č. 418/2011 Sb., o trestní odpovědnosti právnických osob a řízení proti nim v znení
neskorších predpisov
Zákona č. 91/2016 Z. z. o trestnej zodpovednosti právnických osôb v znení neskorších
predpisov
Adresa autora
PhDr. Veronika Nováková
Interná doktorandka
Fakulta verejnej správy UPJŠ v Košiciach
Popradská 66, 04011 Košice
E-mail: veronika.novakova@student.upjs.sk
102
103
Typy kontrol vykonávaných najvyššími kontrolnými úradmi
v krajinách V4
Types of Controls Carried out by Supreme Audit Offices in
the V4 Countries
Lenka Hudáková Stašová
Abstract
In the article we evaluate the control activity in the public administration carried out by
the Supreme Audit Office. We are focusing on four countries – the Slovak Republic, the Czech
Republic, Poland and Hungary. In the article, we define the concept of control in the public
administration as a necessary element of public administration. We also describe the work of
the Supreme Audit Offices in the analyzed countries. We describe the types of controls
performed in the public administration and we analyze the number of controls by types carried
out in the reference period of the years 2014-2016. We analyze the number of controllers
assigned to the control in each country and we assess their burdens, compare them and
specify possible risks.
Keywords: control action, Supreme Audit Office, the Slovak Republic, the Czech Republic,
Poland, Hungary, controllers
Úvod
Vo všeobecnosti možno pojem kontrola považovať za proces spĺňajúci požiadavky
racionálnosti, komplexnosti a kompaktnosti, v rámci ktorého sa vykonávajú osobitné kontrolné
činnosti kvalifikovaného charakteru za účelom porovnávania existujúceho skutkového stavu
so žiaducim stavom. Kontrola predstavuje systém spätnej väzby a dáva jasnú odpoveď na
otázku či skutočný stav zodpovedá stavu žiaducemu.
Kontrola vo verejnej správe predstavuje špecifický spôsob spravovania vecí verejných.
Vo verejnej správe musí existovať ucelený systém spätnej kontroly, ktorý predstavuje
kontrolný systém verejnej správy. Zmyslom kontroly je kritické posúdenie stavu a odstránenie
nedostatkov, ktoré vplývajú na výkon a poslanie organizácie verejnej správy (Tej, 2002).
V prípade kontrolou zistených rozdielov medzi plánom (predpokladom) a stavom
(faktom) je potom aktivita orgánov realizujúcich kontrolu sústredená na vyslovenie záveru,
prečo a z akých dôvodov existuje tento nesúlad medzi hypotézou a realitou, aké sú možnosti
odstránenia identifikovaných defektov (nesúladov) vo vzťahu k týmto dvom veličinám
charakterizovateľným ako očakávanie aj skutočnosť, kto je zodpovedný za rozdiel medzi
103
104
predpokladaným stavom a jestvujúcim stavom, aké opatrenia je potrebné prijať na
konvalidovanie tohto stavu a akými prostriedkami a nástrojmi je možné zabezpečiť ich
realizáciu (Králik, Kútik, 2013).
1 Formulácia problematiky
1.1. Význam kontroly
Kontrola je nevyhnutným prvkom činnosti verejnej správy, ako každá sociálna
organizácia i verejná správa v sebe obsahuje zdroje chýb a byrokratické štruktúry. Kontrolou
verejnej správy zvonka aj zvnútra usilujeme aj o to, ako zabrániť degenerácii moci jej
zneužívaním. Preto jedným zo základných predpokladov dobrej a úspešnej kontroly je
nezávislosť kontrolujúceho na kontrolovanom (Hendrych, 2009).
Pod kontrolou, ako pojmom správneho práva, sa rozumie činnosť, ktorou sa zisťuje a hodnotí,
či a ako činnosť právnických a fyzických osôb podliehajúcich kontrole, zodpovedá určitým
požiadavkám, ktoré sú určené v právnych normách, alebo aktoch vydaných na ich vykonanie
(Nikodým, 1969).
Výraz kontrola sa považuje aj za zložené slovo francúzskeho pôvodu prameniaceho
v latinskom jazyku, ktoré v súčasnej slovenčine vyjadruje jav, resp. činnosť, ktorú môžeme
nazvať: prehliadka, porovnanie, skúmanie, dohľad, dozor alebo internacionalizmom: revízia.
Kontrola, francúzsky „contrôle“, znamená vlastne rola proti roli alebo prenesene úloha proti
úlohe, či listina proti listine, podľa nášho názoru najvýstižnejšie (jeden) stav oproti (druhému,
inému) stavu (Králik, Kútik, 2013), (Klierová, Kútik, 2017).
V súvislosti s uvedeným je potrebné ešte poukázať na definovanie kontroly
Medzinárodnou organizáciou najvyšších kontrolných inštitúcií INTOSAI, ktorá na svojom IX.
Kongrese (1977) v Lime prijala deklaráciu o základných zásadách nezávislej kontroly.
V zmysle Limskej deklarácie kontrola nie je samoúčelná, ale je neoddeliteľnou súčasťou
hospodárenia s verejnými prostriedkami a jeho regulačného systému. Úlohou kontroly je ďalej
v zmysle Limskej deklarácie včasná signalizácia odchýlenia od noriem, porušenie právnych
predpisov alebo neplnenie požiadaviek kladených na hospodárnosť a účelnosť tak, aby bolo
v jednotlivých prípadoch možné uplatniť korekčné opatrenia, náhradu spôsobených škôd
alebo prijatie opatrení potrebných na zamedzenie opakovania zistených nedostatkov v
budúcnosti.
Pre vymedzenie a činnosť kontroly je Limská deklarácia dôležitá. Definuje, že kontrola
je prirodzenou súčasťou riadenia verejných financií, pretože riadenie verejných financií je
riadenie verejných zdrojov. Kontrola sa nepoužíva sama osebe - je neoddeliteľnou súčasťou
systému riadenia, ktorého cieľom je včas odhaliť odchýlky od prijatých noriem a porušenie
princípov efektívnosti a hospodárnosti finančného riadenia, aby bolo možné prijať nápravné
104
105
opatrenia v jednotlivých prípadoch, ktoré by zabránili takýmto porušeniam, alebo by aspoň
sťažili ich vznik (Oláh, 2005, 2009), (Nemec a kol., 2010), (Matějová a kol., 2017).
Kontrola je neoddeliteľnou súčasťou riadiacich a rozhodovacích procesov. Predstavuje akt a
proces, ktorý prostredníctvom spätnej väzby poskytuje informácie o dosiahnutí cieľov. Kontrola
ako podsystém riadiacej činnosti môže byť definovaná aj na základe jej konkrétnych funkcií,
ktoré chápeme ako reguláciu, negáciu, motivačné, vzdelávacie a inštitucionálne nástroje
(Benčo et al., 2001), (Iacovino et al, 2017).
Kontrola vykonávaná vo verejnej správe by mala zabezpečovať uskutočňovanie všetkých
potrebných činností v zodpovedajúcom rozsahu a čase. Mala by sa zamerať na poznávanie
skutočností ako predpoklad predvídania kontrolovaného javu a správneho určenia budúcich
cieľov. Mala by umožňovať identifikovanie a následne odstraňovať negatívne odchýlky zistené
v priebehu kontroly, celkovo aplikovať výsledky kontrolovanej aktivity (Maličká, 2017),
(Rakšnys, Valickas, 2016), (Halásková, 2017).
Verejná správa sama osebe obsahuje kontrolu ako súčasť svojej vlastnej činnosti a zároveň
podlieha kontrole inými subjektmi. Kontrola verejnej správy vo svojom všeobecnom zmysle
zabezpečuje vykonávanie všetkých potrebných činností v zodpovedajúcom rozsahu, smere a
čase (Škultéty, 2008), (Medveď et al., 2011).
Rešpektujúc rôzne teoretické prístupy k definovaniu pojmu kontrola alebo kontrolná
činnosť, môžeme kontrolu alebo kontrolnú činnosť charakterizovať ako súhrn činností, ktorými
sa zisťuje skutočný stav kontrolou posudzovaného javu, činnosti alebo veci, pričom ten je
potrebné následne porovnať so stavom žiaducim (vyžadovaným napr. príslušnými právnymi
predpismi), zisťujú sa príčiny nesúladu skutočného stavu s požadovaným, navrhujú sa
opatrenia na odstránenie nesúladného stavu a na príčiny, ktoré k nemu viedli a na zamedzenie
opakovania sa týchto nedostatkov v budúcnosti.
Vzhľadom na uvedené prístupy k definovaniu pojmu kontroly vo všeobecnosti môžeme
konštatovať, že jednotlivé aktivity vykonávané v rámci kontroly predstavujúcej dynamický
proces prierezového a univerzálneho charakteru majú vždy rovnaký cieľ, ktorým je preverenie
skutkového stavu.
1.2. Kontrola vykonávaná NKÚ
Dôležitým predpokladom dobrého fungovania moderného demokratického štátu je
kontrola jeho hospodárenia nezávislým orgánom. Každý štát, ktorý chce efektívne fungovať,
potrebuje príslušnú kontrolnú inštitúciu, nezávislú od výkonnej moci, na ochranu verejných
financií. V demokratickom svete sú takéto inštitúcie štandardom. Vo všetkých nami
hodnotených krajinách túto úlohu zastávajú obdobné kontrolné inštitúcie - najvyššie kontrolné
úrady (NKÚ).
105
106
Konštituovanie Najvyššieho kontrolného úradu v Slovenskej republike je upravené
v druhom oddiele tretej hlavy Ústavy SR. V zmysle článku 63 Ústavy SR je vymedzenie
postavenia, pôsobnosti, organizačného členenia, ako aj pravidiel kontrolnej činnosti,
ponechané na ďalšej úprave, ktorú ustanoví zákon. Týmto zákonom je zákon č. 39/1993 Z. z.
o Najvyššom kontrolnom úrade Slovenskej republiky v znení neskorších predpisov, ktorý
vymedzuje NKÚ ako štátny orgán, ktorý je pri svojej kontrolnej činnosti nezávislý a viazaný
výlučne zákonom. NKÚ SR postupuje pri výkone kontrolnej činnosti v súlade s týmto zákonom,
s medzinárodnými kontrolnými štandardami ISSAI (International Standards of Supreme Audit
Institutions), ktoré boli vydané Medzinárodnou organizáciou najvyšších kontrolných inštitúcií
INTOSAI, ako aj v súlade s Európskymi vykonávacími smernicami pre kontrolné štandardy
INTOSAI, cieľom ktorých je podrobnejšie rozpracovanie štandardov INTOSAI a poskytnutie
návodu na ich aplikáciu v praxi.
NKÚ SR vykonáva kontrolnú činnosť na základe plánu kontrolnej činnosti na príslušný rok.
Plán kontrolnej činnosti na príslušný rok vychádza z trojročného plánu kontrolnej činnosti NKÚ
SR, v ktorom sú stanovené strategické ciele a zámery kontrolnej činnosti na obdobie troch
rokov. NKÚ SR je okrem toho povinný vykonať kontroly, o ktoré ho môže uznesením požiadať
aj Národná rada Slovenskej republiky.
Kontrolná pôsobnosť NKÚ v Slovenskej republike sa vzťahuje na vládu, ministerstvá a ostatné
ústredné orgány štátnej správy Slovenskej republiky a orgány im podriadené, štátne orgány
ako aj právnické osoby, ku ktorým vykonávajú funkciu zakladateľa alebo zriaďovateľa ústredné
orgány štátnej správy alebo iné štátne orgány, štátne účelové fondy, verejnoprávne inštitúcie
zriadené zákonom, právnické osoby, v ktorých majú majetkovú účasť verejnoprávne inštitúcie,
právnické osoby s majetkovou účasťou štátu, fyzické osoby a právnické osoby. Okrem toho
do kontrolnej pôsobnosti NKÚ patria aj obce a vyššie územné celky, právnické osoby zriadené
obcami, právnické osoby zriadené vyššími územnými celkami, právnické osoby s majetkovou
účasťou obcí a právnické osoby s majetkovou účasťou vyšších územných celkov.
V Českej republike je existencia NKÚ (Nejvyšší kontrolní úřad) zakotvená v Ústave ČR
a jeho činnosť a právomoci upravuje zákon č. 166/1993 Sb. o Najvyššom kontrolnom úrade.
NKÚ plní svoju funkciu samostatne a je nezávislý na zákonodarnej moci, a taktiež na moci
výkonnej a súdnej. Na to nadväzuje aj primeraná finančná nezávislosť. Jediným určujúcim
orgánom v tomto smere je Poslanecká snemovňa Parlamentu ČR, ktorá tiež kontroluje
hospodárenie NKÚ. NKÚ preveruje hospodárenie štátu so štátnym majetkom
a s prostriedkami zo zahraničia. NKÚ v Českej republike nemá vo svojej pôsobnosti kontrolu
prostriedkov obcí, miest a krajov, ani spoločnosti s majetkovou účasťou štátu či samosprávy.
Plán kontrolnej činnosti a výsledky kontrol schvaľuje kolektívny orgán – Kolegium a senáty
NKÚ. NKÚ napĺňa základné princípy a odporúčania Limskej deklarácie INTOSAI. Limská
106
107
deklarácia smerníc o princípoch auditu je základným dokumentom zahŕňajúcim princípy
nezávislej kontrolnej činnosti a postavenia najvyšších kontrolných inštitúcií.
Najvyšší kontrolný úrad v Maďarsku (Állami Számvevőszék) je najvyššou finančnou a
ekonomickou kontrolnou organizáciou. Prijatie zákona o NKÚ znamenalo veľkú zmenu, lebo
NKÚ si tak upevnil svoju nezávislosť, čo znamenalo aj významný pokrok, pokiaľ ide o
transparentnosť. Maďarsko tak spĺňa medzinárodné požiadavky na nezávislosť NKÚ. Cieľom
NKÚ ako najvyššieho orgánu verejného auditu je zabezpečiť bezpečné, vyvážené a efektívne
fungovanie verejných financií a podporu ich rozvoja, zvýšiť transparentnosť procesov
súvisiacich s verejnými finančnými prostriedkami a zodpovednosť za riadenie verejných
financií. Prioritou NKÚ v Maďarska je boj proti korupcii. To je tiež v súlade so strednodobou
stratégiou NKÚ. Vytvorenie transparentného a zodpovedného využívania verejných
prostriedkov je príspevkom NKÚ k boju proti korupcii a podvodom. Strategickou úlohou je
podporovať transparentnosť verejných financií, efektívne a účelné využitie verejných
prostriedkov a majetku, využívaním metodiky a cieľov medzinárodných profesijných
organizácií INTOSAI a EUROSAI. Kontrolná pôsobnosť NKÚ v Maďarsku sa vzťahuje na
štátnu správu a rovnako aj na orgány samosprávy, tak ako je to v Slovenskej republike a
Poľsku.
Najvyšší kontrolný úrad v Poľsku (Najwyższa Izba Kontroli) je najvyšším nezávislým
orgánom štátneho auditu, ktorého úlohou je chrániť verejné výdavky. Jeho poslaním je
podporovať zdravé riadenie a efektívnosť vo verejnej službe v prospech Poľskej republiky. Je
všeobecne uznávanou najvyššou audítorskou inštitúciou, ktorej správy budú pre štátne orgány
a verejnosť dlhodobo potrebným a vyhľadávaným zdrojom informácií. Najvyšší kontrolný úrad
bol založený ako jedna z prvých inštitúcií v obnovenom, nezávislom Poľsku. Je podriadený
Sejmu (nižšia komora poľského parlamentu). Najvyšší kontrolný úrad predkladá Sejmu
analýzu vykonávania štátneho rozpočtu a usmernení menovej politiky, stanovisko k hlasovaniu
vlády o jeho schválení, vyhlásenia o výsledkoch auditov a výročné správy o svojej činnosti.
NKÚ kontroluje všetky oblasti štátnej činnosti, v ktorých sú zapojené verejné peniaze alebo
majetok štátu. NKÚ tiež kontroluje, či verejné inštitúcie vykonávajú svoju prácu efektívne a
ekonomicky. Každý rok NKÚ kontroluje niekoľko tisíc subjektov a na tomto základe vypracuje
správu, ktorá prezentuje celkový obraz fungovania štátu. Vyhlásenia o výsledkoch kontroly sa
predkladajú Sejmu a inštitúciám zodpovedným za riadne fungovanie kontrolovaných
subjektov. Najdôležitejšou kontrolou vykonanou NKÚ je audit štátneho rozpočtu. Táto
povinnosť bola uložená NKÚ poľskou ústavou a zákonom o NKÚ. Každá kontrolná činnosť
prebieha v súlade s kontrolnými štandardmi NKÚ. To umožňuje udržať kontrolnú činnosť NKÚ
na uznávanej medzinárodnej úrovni. Aplikácia noriem poskytla homogénnu platformu na
plánovanie a vykonávanie kontrol, ako aj hodnotenie ich výsledkov. Do kontrolnej pôsobnosti
NKÚ v Poľsku patrí okrem štátnej správy aj samospráva.
107
108
2 Cieľ a metódy
Cieľom príspevku je zhodnotiť činnosť Najvyšších kontrolných úradov (NKÚ) v štyroch
krajinách – v Slovenskej republike, v Českej republike, v Poľsku a v Maďarsku a to na základe
analýzy počtu vykonaných kontrolných akcií v jednotlivých rokoch za obdobie 2014-2016.
Analyzujeme aj počty kontrolórov NKÚ dostavajúcich poverenie na výkon kontroly
v jednotlivých krajinách a hodnotíme počet kontrolných akcií pripadajúcich na jedného
kontrolóra.
Údaje pre analýzu sme získali čiastočne z výročných správ úradov a prevažne formou
riadeného rozhovoru s pracovníkmi najvyšších kontrolných úradov v každej analyzovanej
krajine. Hodnotenými údajmi sú údaje o počte vykonaných kontrolných akcií, členení na
základné typy kontrol a údaje o počte kontrolórov NKÚ.
Najvyššie kontrolné úrady všetkých nami hodnotených krajín vykonávajú kontrolnú činnosť na
základe plánu kontrolnej činnosti na príslušný rok. Úlohou NKÚ je poskytovať parlamentu,
vláde a verejnosti spoľahlivé a objektívne informácie o hospodárení s verejnými prostriedkami
a majetkom štátu. Cieľom je prispievať k správnemu a transparentnému hospodáreniu.
Za účelom splnenia cieľov kontroly sa realizujú rôzne typy kontroly. V rámci výkonu
kontrolnej činnosti NKÚ existujú tri základné typy kontrol: kontrola súladu (zhody, legality),
kontrola výkonnosti a finančná kontrola.
Základným cieľom kontroly súladu je preverovanie, či sú stanovené pravidlá a postupy
vykonávané príslušnými orgánmi v súlade s príslušnými zákonmi a predpismi. Pri kontrolách
súladu sa uskutočňuje aj preskúmanie vecnej a formálnej správnosti v rozsahu potrebnom pre
dosiahnutie cieľov kontroly. Kontroly súladu prispievajú k zvyšovaniu právneho vedomia
a k vytváraniu prostredia, ktoré by zaručovalo, že porušovanie právnych predpisov bude
minimalizované a v prípade jeho výskytu bude včas odhalené.
Kontrola výkonnosti je označovaná ako 3E audit (Economy, Efficiency, Effectiveness).
Hlavným cieľom kontroly výkonnosti je vyhodnotiť hospodárnosť, efektívnosť a účinnosť,
s akou kontrolované osoby nakladajú s prostriedkami štátneho rozpočtu a zvereným
majetkom štátu alebo inými prostriedkami majetkom, ktoré NKÚ kontroluje v rámci svojej
pôsobnosti. Pri kontrole výkonnosti sa na každý faktor kladie iný dôraz podľa konkrétnych
charakteristík kontroly. Hospodárnosť je potrebné zohľadniť vtedy, keď by sa pre nejaký
subjekt alebo činnosť mohli pri danej úrovni výstupov alebo výsledkov významne znížiť
náklady na vstupy. Medzi všeobecné riziká v tejto oblasti patria napr. plytvanie, preplácanie,
predražovanie a pod. Efektívnosť je potrebné zohľadniť vtedy, keď by bolo možné zvýšiť
kvantitu alebo kvalitu výstupov alebo výsledkov subjektu alebo pomoci, pričom čerpanie
prostriedkov by sa nezvýšilo. Medzi riziká v tejto oblasti patria napr. straty, neoptimálny pomer
vstupov a výstupov, pomalá implementácia a pod. Účinnosť je potrebné zohľadniť vtedy, keď
108
109
subjekt alebo pomoc netvoria očakávané výstupy, výsledky alebo dosah. Medzi riziká v tejto
oblasti napr. patria chyby v riadení, nedostatky v návrhu politiky, nedostatočne ohodnotené
potreby, nejasné alebo nesúrodé ciele a pod.
Hospodárnosť (Economy) znamená použitie finančných prostriedkov, ktoré zabezpečia
stanovené výsledky s čo najnižšími nákladmi při dodržaní požadovanej kvality. Hospodárnosť
je možné chápať aj ako súhrn riadiacich a organizačných opatrení, ktoré zabezpečia
racionálne využívanie finančných, materiálových a ľudských zdrojov.
Efektívnosť (Efficiency) znamená použitie finančných prostriedkov pri dosiahnutí čo najlepších
výsledkov v porovnaní s vynaloženými nákladmi na ich dosiahnutie.
Účelnosť (Effectiveness) je vzťah medzi plánovaným a skutočným výsledkom sledovanej
činnosti.
Finančná kontrola je preskúmanie účtovnej závierky, systému účtovníctva, účtovných
dokladov, transakcií, vrátane dodržiavania všeobecne záväzných právnych predpisov,
vyhodnotenia spoľahlivosti vnútorného systému riadenia a kontroly a interného auditu,
vyjadrenie stanoviska k účtovnej závierke, posúdenia plnenia povinností správcu kapitoly
štátneho rozpočtu predložiť záverečný účet, podanie správy o všetkých ďalších významných
skutočnostiach, ktoré z auditu vyplývajú alebo s ním súvisia a ktoré podľa názoru NKÚ majú
byť zverejnené. Cieľom je získať dostatočné a spoľahlivé informácie o tom, či vykazované
údaje najmä v jednotlivých záverečných účtoch kapitol štátneho rozpočtu majú zodpovedajúcu
vypovedaciu schopnosť a je možné ich považovať za vierohodné pre vyjadrenie stanoviska
NKÚ k štátnemu záverečnému účtu.
Proces kontroly (kontrolnej akcie) pozostáva z troch fáz – predbežná príprava kontroly
(plánovanie), výkon kontroly (preskúmanie) a realizácia výsledkov kontroly (vypracovanie
protokolov a správ). Cieľom predbežnej prípravy kontroly je zhromažďovanie a analyzovanie
základných informácií o kontrolovanom subjekte potrebných pre prípravu podkladov pre
začatie kontroly. Základné informácie sa získavajú najmä z verejne dostupných informačných
zdrojov, poznatkov z predchádzajúcich kontrol vykonaných NKÚ a ďalších zdrojov. Výkon
kontroly sa člení na etapy - príprava kontroly, výkon kontroly na kontrolovanom subjekte a
preverenie opodstatnenosti námietok, pokiaľ boli vznesené kontrolovaným subjektom.
Príprava kontroly začína oznámením začiatku kontroly štatutárnemu orgánu kontrolovaného
subjektu alebo ním písomne poverenému zástupcovi a končí sa vypracovaním programu
kontroly a kontrolného postupu. Výkon kontroly na kontrolovanom subjekte zahŕňa samotný
výkon kontroly, ktorý je ukončený vypracovaním protokolu o výsledku kontroly, resp. záznamu
o výsledku kontroly. V prípade, vznesenia námietok proti pravdivosti, úplnosti a
preukázateľnosti kontrolných zistení, sú tieto námietky preverované a výsledok je písomne
oznámený štatutárnemu orgánu kontrolovaného subjektu. V prípade potreby zmien protokolu
109
110
je vypracovaný dodatok k protokolu o výsledku kontroly. Etapa výkonu kontroly je ukončená
prerokovaním protokolu o výsledku kontroly, resp. odovzdaním záznamu o výsledku kontroly.
Poslednou fázou kontrolnej akcie je fáza realizácie výsledkov kontroly, ktorej cieľom je
vypracovanie správy o výsledku kontroly, oznámenie nedostatkov a zaslanie materiálov
príslušným orgánom a informovanie verejnosti v súlade so zákonom o NKÚ.
Od začiatku až po koniec kontroly je kontrolór povinný konať tak, aby zabezpečil, že počas
kontroly sa používa dobrý úsudok; používa sa kombinácia vhodných metodík tak, aby
zahŕňali celý súbor údajov; otázky sú formulované tak, aby sa na ich základe mohli vyvodiť
závery; riziká, ktoré by mohli ovplyvniť vypracovanie správy sa analyzujú a riadia; používané
nástroje prispievajú k úspešnému vykonaniu kontroly; dôkazy na podporu zistení sú
dostatočné, relevantné a spoľahlivé; štruktúra konečného protokolu a správy sa zohľadňuje od
fázy plánovania kontroly; prístup vo vzťahu ku kontrolovanému subjektu je transparentný, t. j.
„prístup bez prekvapení“.
3 Analýza vykonaných kontrol podľa ich typov
V tejto kapitole analyzujeme počty vykonaných kontrolných akcií (KA) v jednotlivých
rokoch obdobia 2014-2016, hodnotíme počty kontrolórov NKÚ dostávajúcich poverenie ku
kontrole a posudzujeme ich zaťaženosť.
Tabuľka 1: Typy kontrol vykonaných NKÚ SR a počty kontrolórov NKÚ SR v rokoch
2014-2016
Rok 2014 2015 2016
Typ kontroly
Počet
KA
% Počet
KA
% Počet
KA
%
Kontrola súladu 32 59 25 60 18 45
Kontrola
výkonnosti
1 2 1 2 1 3
Kontrola
výkonnosti
a súladu
12 22 7 17 6 15
Kontrola súladu
a finančná
9 17 9 21 11 27
Kontrola
výkonnosti,
súladu a finančná
- - - - 4 10
SPOLU 54 100% 42 100% 40 100%
110
111
Počet kontrolórov
NKÚ
228 - 233 - 235 Počet
KA na 1
kontrolóra
0,2368 - 0,1803 - 0,1702 Zdroj:
vlastná tabuľka
Pozn. KA – kontrolná akcia
Celkový počet kontrolných akcií vykonaných NKÚ SR v sledovanom období má
klesajúci charakter. NKÚ SR vykonáva najviac kontrol súladu zo všetkých typov vykonávaných
kontrol. Zameriava sa tiež na kombinované kontroly – kontroly súladu kombinované
s kontrolou výkonnosti alebo s finančnou kontrolou. Počet kontrolórov má mierne rastúci trend.
Naopak, počet kontrol pripadajúcich na jedného kontrolóra má klesajúci trend, keď v roku 2016
jeden kontrolór vykonal 0,1702 kontrolných akcií. Tento trend je možné vnímať pozitívne,
nakoľko pri nižšom počte kontrol na jedného kontrolóra má tento viac času venovať sa kontrole
do hĺbky a tiež bližšie sa špecializovať na užšiu oblasť.
Tabuľka 2: Typy kontrol vykonaných NKÚ ČR a počty kontrolórov NKÚ ČR v rokoch
2014-2016
Rok 2014 2015 2016
Typ kontroly
Počet
KA
% Počet
KA
% Počet
KA
%
Kontrola
výkonnosti
25 61 24 60 20 50
Kontrola súladu 12 29 12 30 12 30
Kontrola
finančná
4 10 4 10 8 20
SPOLU 41 100% 40 100% 40 100%
Počet
kontrolórov NKÚ
284 - 285 - 283 Počet
KA na 1
kontrolóra
0,1444 - 0,1404 - 0,1413 Zdroj:
vlastná tabuľka
Pozn. KA – kontrolná akcia
Celkový počet vykonaných kontrolných akcií má v sledovanom období klesajúci
charakter, rovnako ako je to v SR. V porovnaní so SR je počet kontrolných akcií nižší v každom
roku. Počet kontrolórov je v porovnaní so SR vyšší, a tým je nižší aj údaj o počte kontrolných
akcií na jedného kontrolóra. To je však možné vnímať len pozitívne. Keďže jeden kontrolór sa
111
112
venuje menšiemu množstvu kontrolnej práce, má vyššiu možnosť sa špecializovať. Čo sa týka
typov kontrol, NKÚ ČR vykonala najviac kontrol výkonnosti, až 60% zo všetkých typov v prvých
dvoch sledovaných rokoch. V roku 2016 vykonala najvyšší počet finančných kontrol
v sledovanom období.
Tabuľka 3: Typy kontrol vykonaných NKÚ v Poľsku a počty kontrolórov NKÚ v Poľsku
v rokoch 2014-2016
Rok 2014 2015 2016
Typ kontroly Počet KA % Počet KA % Počet KA %
Kontrola
výkonnosti
76 69 74 64 67 64
Kontrola
súladu
31 28 36 31 34 32
Kontrola
finančná
3 3 7 5 4 4
SPOLU 110 100% 117 100% 105 100%
Počet
kontrolórov
NKÚ
1 194 - 1 156 - 1 109 Počet
KA na
1 kontrolóra
0,0921 - 0,1012 - 0,0947 Zdroj:
vlastná tabuľka
Pozn. KA – kontrolná akcia
V sledovanom období bolo najviac kontrolných akcií vykonaných v roku 2015, najmenej
v roku 2016. V každom roku predstavovali kontroly výkonnosti viac ako 60% všetkých
vykonaných kontrolných akcií. Počet kontrolórov dostávajúcich poverenie ku kontrole je
v Poľsku viac ako 1 100, počet kontrolných akcií pripadajúcich na jedného kontrolóra je okolo
0,1 v každom sledovanom roku.
Tabuľka 4: Typy kontrol vykonaných NKÚ v Maďarsku a počty kontrolórov NKÚ
v Maďarsku v rokoch 2014-2016
Rok 2014 2015 2016
Typ kontroly
Počet
KA
% Počet
KA
% Počet
KA
%
Kontrola
výkonnosti
0 0 26 12 24 9
112
113
Kontrola súladu 233 100 186 84 221 85
Kontrola
finančná
0 0 9 4 15 6
SPOLU 233 100% 221 100% 260 100%
Počet
kontrolórov NKÚ
514 - 519 - 545 Počet
KA na 1
kontrolóra
0,4533 - 0,4258 - 0,4771 Zdroj:
vlastná tabuľka
Pozn. KA – kontrolná akcia
V roku 2016 bolo vykonaných Maďarsku až 260 kontrolných akcií. NKÚ v Maďarsku sa
v najväčšej miere zameriava na kontroly súladu. Počet kontrolórov NKÚ má mierne rastúci
trend, pričom na jedného pripadá viac ako 0,4 vykonaných kontrolných akcií. Jeden kontrolór
sa venuje väčšiemu množstvu kontrolnej práce, má tak nižšiu možnosť sa špecializovať,
v porovnaní s ostatnými krajinami.
4 Diskusia
V každej zo štyroch krajín každá z kontrol zahrnutých do pracovného plánu bola
zaradená do jednej z troch kategórií definujúcich dominantný typ kontroly.
V absolútnom vyjadrení počtu vykonaných kontrolných akcií najviac kontrol bolo vykonaných
v Maďarsku. Tu je možné na základe toho konštatovať najvyššiu produktivitu práce
kontrolórov, vzniká tu však riziko ich nižšej špecializácie.
Najvyšší počet kontrolórov dostávajúcich poverenie ku kontrole má NKÚ v Poľsku. Tu sme
zistili najnižší počet kontrolných akcií pripadajúcich na jedného kontrolóra - okolo 0,1 v každom
sledovanom roku. V tejto krajine majú kontrolóri najväčší priestor pre budovanie svojej
špecializácie na konkrétne oblasti kontroly. Naopak najvyšší počet kontrolných akcií
pripadajúcich na jedného kontrolóra zisťujeme v Maďarsku – viac ako 0,4 v každom roku.
V Českej republike je tento údaj okolo 0,14 a v Slovenskej republike okolo 0,2.
Všeobecne môžeme zhodnotiť, že pozitívom vyššieho počtu kontrolných akcií na kontrolóra je
vyššia produktivita práce kontrolórov, rizikovou oblasťou je však nízka špecializácia
kontrolórov na konkrétne oblasti kontroly (finančná kontrola, verejné obstarávania,
personalistika, majetok). To považujeme za slabú stránku kontrolnej činnosti NKÚ, keď
relatívne malý počet kontrolórov ovláda v plnom rozsahu aplikáciu princípov kontroly
v kontrolnej praxi.
113
114
Pričom, NKÚ vo všetkých krajinách, okrem Českej republiky má v kontrolnej pôsobnosti celý
verejný sektor (všetky subjekty verejnej správy). V ČR je v kontrolnej pôsobnosti NKÚ len
štátna správa (čiže NKÚ ČR nekontroluje subjekty v samospráve).
V roku 2016 ukončili kontrolóri NKÚ na Slovensku 40 kontrolných akcií, kontrolou
preverili 360 subjektov. Našli 2 619 kontrolných zistení. Zistení bola celá škála – od porušení
zákona, ktoré však nemali podstatný vplyv na vynakladanie verejných zdrojov, až po
systémové nedostatky, ktoré spôsobujú, že v organizáciách verejnej správy sa stále vyskytujú
nedostatky v hospodárení, vynaložené zdroje neprinášajú očakávané výsledky. K ich náprave
subjekty prijali 1 656 opatrení. Okrem toho NKÚ SR formuloval 620 odporúčaní, ktorých
prijatím by bolo možné predchádzať vzniku obdobných problémov v budúcnosti.
V Českej republike ukončili kontrolóri NKÚ v roku 2016 40 kontrolných akcií, v ktorých
bol preverený majetok a finančné prostriedky u 230 kontrolovaných osôb. NKÚ ČR s cieľom
napomôcť riešeniu najväčších problémov a zavedeniu dobrej praxe v hospodárení štátu
formuloval 104 odporúčaní systémového charakteru (napríklad v oblasti riadenia a kontroly
programov a projektov, koncepčného a strategického riadenia). NKÚ hodnotí veľmi pozitívne,
že v prevažnej väčšine prípadov boli prijaté opatrenia dostatočné a v plnom rozsahu reagovali
na zistené nedostatky. Miera spokojnosti s prijatými opatreniami, ktorú NKÚ vyhodnocuje, tak
presiahla 82%.
Kontroly v Maďarsku vykonané v subjektoch verejnej správy boli doplnené aj
činnosťami poradenstva. Cieľom je využitie skúseností, poskytovanie informácií, zachovanie
a udržanie dosiahnutých výsledkov. Rekordný počet ukončených kontrol bol v roku 2016, NKÚ
v nich vydal 2 222 odporúčaní. NKÚ následne vyhodnotil 471 plánov pripravených
kontrolovanými subjektmi, na základe uvedených odporúčaní, čím sa zvýšila účinnosť využitia
odporúčaní.
Z 260 kontrol v roku 2016 bolo vykonaných 15 kontrol ako finančná kontrola a 245 kontrol
ako individuálne alebo tematické kontroly (24 kontrol výkonnosti, 221 kontrol súladu).
NKÚ pokračuje a má v úmysle pokračovať nasledujúce tri roky vykonávať tematické kontroly,
ktoré sú osobitne vhodné na efektívne kontroly veľkého počtu organizácií.
V roku 2014 bolo v Poľsku dokončených 110 zo 123 plánovaných kontrol. Okrem toho
bolo vykonaných 150 kontrol ad hoc. V roku 2015 bolo dokončených v Poľsku 117 zo 131
plánovaných kontrol, okrem toho bolo vykonaných ešte 144 kontrol ad hoc. Tieto majú rôzny
charakter. Sú nástrojom rýchlej reakcie na signály nezrovnalostí, kedy je potrebné okamžite
preskúmať špecifický problém. Tieto kontroly uskutočňuje NKÚ na základe sťažností,
potvrdzuje alebo vylučuje ich opodstatnenosť.
114
115
Záver
Posúdili sme vykonávanie kontrolnej činnosti Najvyššími kontrolnými úradmi v štyroch
krajinách na základe analýzy počtu vykonávaných kontrolných akcií podľa ich typov, zhodnotili
sme zaťaženosť kontrolórov NKÚ. Z dosiahnutých výsledkov zisťujeme, že najviac kontrolných
akcií v absolútnom vyjadrení bolo vykonaných v Maďarsku. Najnižšiu zaťaženosť kontrolórov
má NKÚ v Poľsku. Naopak najvyššiu zaťaženosť má NKÚ v Maďarsku. Vyššiu zaťaženosť
kontrolórov a tým menší priestor na ich špecializáciu na konkrétne oblasti kontroly (finančná
kontrola, verejné obstarávania, personalistika, majetok) špecifikujeme ako rizikovú oblasť
kontroly vykonávanej NKÚ.
Existencia NKÚ vo všetkých štyroch posudzovaných krajinách je zakotvená v ústave
príslušnej krajiny a jeho činnosť je upravená zákonom o NKÚ. Výsledky kontrol NKÚ vo
všeobecnosti podporujú zlepšenie fungovania štátu. Chybné mechanizmy identifikované NKÚ
sa systematicky zlepšujú a právne systémy sú regulované tak, aby sa zaistilo, že rovnaké
chyby - vyplývajúce z nezrovnalostí identifikovaných NKÚ - sa znova nevykonávajú. Podľa
názoru NKÚ transparentné využívanie verejných prostriedkov, manažment verejného majetku
a kontrola efektívnej metódy fungovania sú nesmierne dôležité oblasti, ktoré zohrávajú
rozhodujúcu úlohu v budúcnosti krajiny.
V príspevku sme sa zamerali na posúdenie krajín Vyšehradskej štvorky. Hodnotili sme
tieto štyri krajiny s bývalou tranzitívnou ekonomikou, ktoré vždy vyznávali rovnaké kultúrne a
intelektuálne hodnoty. Posudzovali sme ako majú riešenú kontrolu v oblasti verejných financií
v súčasnosti (za ostatné tri aktuálne roky), keďže ako bývalé tranzitívne ekonomiky vychádzali
z rovnakej pozície, z rovnakých základov, a to aj v oblasti verejných financií a ich kontroly.
Výsledkom nášho skúmania je, že ani v dnešnej dobe sa tieto krajiny veľmi nelíšia, v nami
hodnotenej oblasti pracujú na obdobných princípoch.
V závere je možné zosumarizovať podobnosti a rozdielnosti takto: činnosť najvyšších
kontrolných úradov vo všetkých štyroch krajinách je upravená samostatným zákonom o NKÚ;
vykonávané kontroly sú členené do obdobných typov – kontrola výkonnosti, kontrola súladu,
kontrola finančná; špecifikum nachádzame v Slovenskej republike, ktorá okrem týchto
základných typov vykonáva aj kontroly kombinované – kontrola výkonnosti a súladu, kontrola
súladu a finančná kontrola, kontrola výkonnosti, súladu a finančná. Podstata a zameranie
týchto typov kontrol je vo všetkých krajinách rovnaká, čo vyplýva aj z dodržiavania
medzinárodných kontrolných štandardov v týchto krajinách. Pri hodnotení kontrolnej
pôsobnosti najvyšších kontrolných úradov nachádzame odlišnosť v Českej republike –
kontrolná pôsobnosť NKÚ na Slovensku, v Maďarsku aj v Poľsku zahŕňa všetky subjekty
verejnej správy, špecifikom je Česká republika, kde v kontrolnej pôsobnosti NKÚ sú len
subjekty štátnej správy.
115
116
Literatúra
BENČO, J., KAMOĎA, J., Nemec, J. (2001). Kontrola vo verejnom sektore. Banská Bystrica:
Univerzita Mateja Bela, Ekonomická fakulta. ISBN 80-8055-517-6.
HALÁSKOVÁ, M., HALÁSKOVÁ, R. (2017). Public expenditures in areas of public sector:
analysis and evaluation in EU countries. Scientific Papers of the University of Pardubice –
Series D, 40 (2/2017), Vol. XXIV, s. 49-60.
HENDRYCH, D. (2009). Správní věda teorie veřejné správy. ISBN 978- 80-7357-458-1.
IACOVINO, N.M., BARSANTI, S., CINQUINI, L. (2017). Public Organizations between
Old Public Administration, New Public Management and Public Governance: the Case of the
Tuscany Region. Public Organization Review, 17 (1), s.61-82. ISSN 15667170.
INTOSAI. Limská deklarácia smerníc o zásadách nezávislej kontroly.
KLIEROVA, M., KUTIK, J. (2017). One Stop Government – Strategy of Public Services for
Citizens and Businesses in Slovakia. Administratie si Management Public, 2017 (28), s. 66-
80. ISSN 15839583.
KOČIŠ, E. (2007). Postavenie NKÚ SR v systéme kontroly a niektoré výsledky z kontrolnej
činnosti úradu. Konferencia NKÚ SR: Prístup k spravodlivosti – bariéry a východiská.
KRÁLIK J., KÚTIK J. (2013). Kontrolný systém a jeho subsystémy vo verejnej správe. Plzeň:
vyd. Aleš Čeněk, s.r.o.
MALIČKÁ, L. (2017). Determinanty zadlženosti miestnych samospráv Slovenskej republiky.
Politická ekonomie, 65(3), s.301–315, https://doi.org/10.18267/j.polek.1145
MATĚJOVÁ, L., NEMEC, J., KŘÁPEK, M., KLIMOVSKÝ, D. (2017). Economies of Scale on
the Municipal Level: Fact or Fiction in the Czech Republic? NISPAcee Journal
of Public Administration and Policy, 10 (1), s.39-59. ISSN 13379038.
MEDVEĎ, J., NEMEC, J. a kol. (2011). Verejné financie. Bratislava : Sprint dva. ISBN 978-80-
89393-46-6.
NEMEC, J., OCHRANA, F., PAVEL, J., ŠAGÁT, V. (2010) Kontrola ve veřejné správě. Praha:
Wolters Kluwer. ISBN 978-80-7357-558-8.
NIKODÝM, D. (1969). Kontrola v štátnej správe a v hospodárskej správe ČSFR. Bratislava:
SAV.
OLÁH, M. (2005) Interný audit vo verejnej správe. Bratislava.
OLÁH, M., ŠIDELSKÝ, Ľ., CIBÁK, Ľ. (2009). Finančná kontrola. Bratislava: Merkury s.r.o.
ISBN 978-80-89143-98-6.
RAKŠNYS, A.V., VALICKAS, A. (2016). Transformations of Public Sector Managers'role and
Organizational Culture in the Context of Modernization Traditions. [Viešojo sektoriaus
instituciju vadovu vaidmens ir organizacinės kultūros transformacijos modernizavimo tradiciju
kon-tekste]. Public Policy and Administration, 15 (4), ISSN 16482603.
ŠKULTÉTY, P. (2008). Verejná správa a správne právo. Bratislava: VEDA. ISBN: 978-80-224-
1023-6.
116
117
TEJ, J. (2002). Ekonomika a manažment verejnej správy. Prešov: Prešovská univerzita.
Ústava Slovenskej republiky
Ústava Českej republiky
Výročné správy NKÚ SR za roky 2014-2016
Výročné správy NKÚ ČR za roky 2014-2016
Výročné správy NKÚ v Maďarsku za roky 2014-2016
Výročné správy NKÚ v Poľsku za roky 2014-2016
Zákon č. 39/1993 Z. z. o Najvyššom kontrolnom úrade Slovenskej republiky v znení neskorších
predpisov
Zákon č. 166/1993 Sb. o Nejvyšším kontrolním úřadu České republiky ve znění pozdějších
předpisů
Adresa autorky
Ing. Lenka Hudáková Stašová, PhD.
Ekonomická fakulta Technickej univerzity v Košiciach
Katedra financií
Němcovej 32
040 01 Košice
E-mail:lenka.hudakova.stasova@tuke.sk
117
118
Analýza verejného dlhu na Slovensku
Analysis of public debt in Slovakia
Lucia Rožová
Abstract
The main aim of this thesis was to analyze the gross debt of the public administration in
Slovakia in years 2012-2016, to identify the factors that positively or negatively influenced the
final amount of the debt. In this thesis, we also focused on the important changes at national
level were the establishment of the 2012 Budget Accountability Council, or the adoption of
Constitutional Act No. 493/2011 on budgetary responsibility, which defines so called the depth
brake.
Keywords: fiscal imbalance, Maastricht´s debt, debt crisis
Úvod
K závažným ekonomických problémom mnohých európskych ekonomík, nielen krajín
známych neslávnou skratkou PIIGS, patrí verejný dlh, ktorý je prejavom dlhodobej fiškálnej
nerovnováhy. Ten sa v poslednom období stal významným ekonomickým problémom, najmä
v spojitosti s dlhovou krízou, ktorá bola v eurozóne donedávna najviac diskutovanou
ekonomicko-politickou témou. Problémy niektorých členských štátov súviseli najmä s plnením
požiadaviek Paktu stability a rastu, ktorého primárnym cieľom je zabezpečenie stabilného
ekonomického prostredia a jedným z jeho kľúčových pravidiel je udržať verejný dlh členov
Európskej únie pod hranicou 60% HDP. Slovensko sa pohybuje v dlhových ukazovateľoch
v tej lepšej polovici európskych krajín a počas vymedzeného obdobia nepresiahlo 60%-nú
hranicu určenú maastrichtskými kritériami.
1. Výsledky práce a diskusia
„Prejavom dlhodobej fiškálnej nerovnováhy je verejný dlh. Je to súhrn záväzkov
verejného sektora z minulých rokov. Záväzky vznikli v dôsledku financovania rozpočtových
schodkov verejného sektora. Ďalšou príčinou vzniku verejného dlhu sú rozsiahle verejné
investície, či rôzne mimorozpočtové príčiny. Dôsledky verejného dlhu sa môžu prejaviť
krátkodobo pozitívne. Môžu napomáhať eliminácii negatívnych následkov šokov. Výraznejšie
sú však makroekonomické dôsledky dlhu, kedy verejný dlh zužuje priestor na aktívnu fiškálnu
politiku vlády v dôsledku nedostatku zdrojov“ (Bobáková 2011, s. 102).
118
119
Slovensko v snahe predísť možným problémom, ktoré sa týkali budúceho financovania
dlhu, prijalo v roku 2011 ústavný zákon č. 493/2011 o rozpočtovej zodpovednosti, v ktorom bol
jednoznačne definovaný limit pre výšku dlhu verejnej správy- tzv. dlhová brzda, ktorej
primárnym cieľom je pomôcť prostredníctvom sankčných a korekčných mechanizmov
zamedziť nárastu dlhu Slovenska. Snaží sa predísť situácii, kedy by dlh dosiahol takú vysokú
úroveň, že by už vláde nechcel nikto požičať a krajina by bola nútená vyhlásiť bankrot. Ak by
takáto situácia nastala, muselo by sa pristúpiť k drastickým úsporným opatreniam, čo by
značne znížilo životnú úroveň obyvateľstva. Tento limit má zlepšiť disciplínu vlády, aby sa
takýmto situáciám predchádzalo s dostatočnou rezervou. Na nadnárodnej úrovni je dlhová
brzda zahrnutá v Pakte stability a rastu, ktorého súčasťou sú všetky členské krajiny Európskej
únie. Táto dohoda v nápravnej časti ukladá členským krajinám povinnosť udržiavať verejný dlh
pod úrovňou 60% HDP. Pri opakovanom porušovaní tohto pravidla môžu byť na krajinu
uvalené sankcie zo strany Európskej komisie a Rady Európskej únie.
Aj keď Pakt stability a rastu hovorí o pravidle, že horný strop dlhu môže dosahovať
hodnotu 60% HDP, v prípade malých a veľmi otvorených ekonomík (ktoré sú závislé od
výkyvov na finančných trhoch), sa stanovil u nás horný limit na úrovni 50% HDP. Do konca
roka 2017 platia sankcie pre pásmo 50 až 60% HDP, avšak od roku 2018 až do 2027 sa
hranice posúvajú dole k úrovni 40-50% HDP (Kancelária Rady pre rozpočtovú zodpovednosť
2017).
Zákon o rozpočtovej zodpovednosti definuje päť sankčných pásiem podľa výšky dlhu:
• 50 (vrátane) – 53% HDP: Ministerstvo financií posiela NR SR písomné odôvodnenie
výšky dlhu a k tomu prikladá návrh opatrení na jeho zníženie (prijaté opatrenia
vyhodnocuje Rada pre rozpočtovú zodpovednosť každý rok v Správe o plnení pravidiel
rozpočtovej zodpovednosti a transparentnosti),
• 53 (vrátane) – 55% HDP: vláda predloží na rokovanie NR SR návrh opatrení, ktorými
by malo dôjsť k zníženiu dlhu a zároveň sa znížia platy členov vlády na úroveň
predchádzajúceho roka,
• 55 (vrátane) – 57% HDP: Ministerstvo financií viaže 3% výdavkov aktuálneho štátneho
rozpočtu, vláda a samosprávy schvaľujú rozpočty na budúci rok bez medziročného
nárastu výdavkov,
• 57 (vrátane) – 60% HDP: vláda nesmie predložiť NR SR rozpočet verejnej správy s
deficitom a samosprávy sú povinné schváliť tiež len vyrovnaný alebo prebytkový
rozpočet,
• 60% HDP a viac: vláda SR požiada NR SR o vyslovenie dôvery (Rada pre rozpočtovú
zodpovednosť 2013).
119
120
Tabuľka 1 obsahuje prezentáciu údajov o dlhu verejnej správy podľa metodiky tzv.
maastrichtský dlh. Podľa ESA 2010 príručky vládneho deficitu a dlhu je maastrichtský dlh
zadefinovaný ako konsolidovaný súčet všetkých nesplatených záväzkov verejnej správy ku
koncu roka v nominálnej hodnote, ktoré sa vytvorili či už na základe emitovaných cenných
papierov iných ako akcie, prijatých vkladov, prijatých pôžičiek, ale zásadne bez záväzkov
z nesplatených úrokov. Nominálnou (menovitou) hodnotou sa rozumie suma, ktorá je zmluvne
dohodnutá a ktorú bude musieť verejná správa zaplatiť veriteľom v deň splatnosti. Do položky
obchodné spoločnosti štátu boli zaradené MH Invest, MH Invest II., MH Manažment, JAVYS,
Železnice SR, Železničnú spoločnosť Slovenska a Národnú diaľničnú spoločnosť (Ministerstvo
financií SR 2016).
Tabuľka 1 Štruktúru maastrichtského dlhu podľa jednotlivých subjektov VS (v tis. eur)
Subjekt verejnej správy 2012 2013 2014 2015 2016
Štátny dlh 36 166 600 38 177 343 39 288 509 39 847 296 40 643 814
FNM 15 693 15 543 15 415 15 313 0
Verejné vysoké školy 3 1 0 3 666 7 731
RTVS 36 0 0 12 85
Obchodné spoločnosti štátu* 0 398 318 363 212 641 332 648 656
Prísp.org. vo VS 2 499 1 962 1 764 2 979 4 680
Agentúra pre núdzové
zásoby ropy
0 520 000 520 000 521 097 521 212
Exportno- importná banka
SR
0 26 204 87 381 22 725 25 644
Zdravotnícke zariadenia vo
VS
0 36 206 28 012 26 912 23 028
Územná samospráva spolu
(obce + VÚC + rozp.org.)
1 682 008 1 635 813 1 600 598 1 744 044 1 682 354
Dopravné podniky 0 0 84 731 105 165 82 153
Verejné zdravotné poistenie 0 0 0 368 265
Sociálna poisťovňa 0 0 0 422 146
120
121
Ostatné jednotky VS 0 0 8 517 2 705 526 382
Verejná správa spolu 37 866 873 40 178 391 41 931 518 42 932 519 43 644 853
Konsolidácia 622 350 633 048 1 634 645 1 639 204 1 591 610
% maastrichtský dlh 52,1 55,4 53,6 52,5 51,9
Zdroj: vlastné spracovanie podľa MF SR. Súhrnné výročné správy SR za roky 2012-2016.
Rok 2012 bol na Slovensku rokom pokračujúcej konsolidácie verejných financií. V
dôsledku vplyvov dlhovej krízy v Európskej únii museli byť v priebehu roku 2012 prijímané
opatrenia na strane príjmov aj výdavkov. V tomto roku mnohé európske ekonomiky
prechádzali druhou vlnou krízy, avšak ekonomika SR ňou prešla bez zaznamenania poklesu
HDP, vďaka priaznivému vývoju exportu (Morvay et al. 2013).
Hrubý dlh verejnej správy (maastrichtský dlh) dosahoval k 31.12.2012 výšku
37 244 523 tis. eur (52,4% HDP), čo predstavuje najvyššiu hodnotu v histórii samostatnej SR.
Medzi najdôležitejšie činitele, ktoré spôsobili nárast dlhu bola najmä výška hotovostného
schodku štátneho rozpočtu vo výške 5,4% HDP. Rast bol ovplyvnený aj zvýšením hotovostnej
rezervy v rámci systému štátnej pokladnice a záväzky SR, ktoré vyplývali z účasti na
záchranných finančných mechanizmoch eurozóny. Vplyv podielu Slovenska na záväzkoch
Európskeho nástroja finančnej stability (EFSF) dosiahol v roku 2012 výšku 1 321 395 tis. eur
(1,9% HDP). Ide o záväzky vzniknuté v súvislosti s poskytnutím finančnej pomoci Írsku,
Portugalsku a Grécku. Na konečnej výške dlhu sa podieľali aj vklady Slovenska do
Európskeho mechanizmu pre stabilitu (ESM) vo výške 263 680 tis. eur (0,4% HDP). Na
základe rozhodnutia Eurostatu nie sú záväzky ESM, na rozdiel od EFSF, priamo
presmerované do dlhu verejnej správy členských štátov, pretože ESM spĺňa kritéria
inštitucionálnej finančnej jednotky. Samotné vklady Slovenska do ESM sú však faktorom, ktorý
zhoršuje dlh. Vklady totiž znižujú disponibilné prostriedky využiteľné pre financovanie potrieb
štátu, čím prispievajú k nárastu hrubého dlhu. Naopak, k medziročnému zníženiu podielu dlhu
na HDP prispel najmä rast nominálneho HDP (Súhrnná výročná správa za rok 2012).
Hrubý dlh verejnej správy je konsolidovaným ukazovateľom, celková výška
konsolidácie v roku 2012 bola 622 350 tis. eur a pozostávala z návratných finančných
výpomocí poskytnutých zo štátnych finančných aktív mestu Žilina (17 573 tis. eur),
Bratislavskému samosprávnemu kraju (4 813 tis. eur) a obciam (853 tis. eur), pôžičky
Ministerstva pôdohospodárstva a rozvoja vidieka Agentúre pre rozvoj vidieka (810 tis. eur) a
pôžičky zo Štátneho fondu rozvoja bývania obciam (598 301 tis. eur) (Súhrnná výročná správa
za rok 2012).
121
122
Dlh štátnych rozpočtových organizácii, ktorý je v správe Ministerstva financií SR na
konci roka 2012 dosahoval hodnotu 36 166 600 tis. eur, v porovnaní s minulým rokom
predstavuje nárast o 7 394 902 tis. eur. Základným faktorom tohto zvýšenia bol schodok
štátneho rozpočtu. Ostatné subjekty prispeli do konečného dlhu v hodnote 1 077 923 tis. eur.
Oproti minulému roku došlo k zníženiu dlhu Fondu národného majetku (v dôsledku vyplatenia
časti záväzkov, ktoré vyplývali z dlhopisov FNM). Znížil sa aj dlh verejných vysokých škôl (o 7
tis. eur), dlh Rozhlasu a televízie Slovenska (o 68 tis. eur) aj dlh VÚC klesol o 3 466 tis. eur,
čo bolo spôsobené znížením stavu investičných dodávateľských úverov, avšak na druhej
strane stav ich bankových úverov vzrástol. Aj dlh obcí sa znížil a dosahoval hodnotu 1 258 627
tis. eur. Prevažnú časť dlhu tvoria bankové úvery a pôžičky, pričom 598 301 tis. eur poskytol
Štátny fond rozvoja bývania a 17 573 tis. eur štátny rozpočet mestu Žilina vo forme návratnej
finančnej výpomoci v súvislosti s výstavbou automobilky KIA. Zvyšnú časť tvoria krátkodobé a
dlhodobé zmenky. Úvery, ktoré sú poskytnuté zo štátneho rozpočtu a Štátneho fondu rozvoja
podliehajú konsolidácii. Pokles dlhu zaznamenali a príspevkové organizácie VÚC, obcí
a neziskové organizácie, naopak dlh štátnych príspevkových organizácii evidoval nárast o 453
tis. eur (Návrh štátneho záverečného účtu SR za rok 2012).
Úroveň dlhu v tomto roku bola vyššia ako prvá hranica definovaná ústavným zákonom
vo výške 50% HDP a zároveň nižšia ako druhá hranica – 53% HDP, preto sa aktivovala
procedúra, ktorá mala viesť k zníženiu dlhu pod hranicu 50% HDP. Prekročenie prvého limitu
si vyžaduje písomné odôvodnenie ministerstva financií, ktoré je adresované národnej rade
s objasnením dôvodov prekročenia verejného dlhu a zároveň predloženie návrhu opatrení na
jeho zníženie. Takýto medziročný nárast ministerstvo zdôvodňovalo predovšetkým
negatívnym vplyvom príspevkov v rámci európskych stabilizačných mechanizmov (EFSF
a ESM). Navrhované opatrenia, ktoré majú znížiť dlh spočívajú najmä v pokračovaní
znižovania deficitu verejnej správy a okrem opatrení, ktoré boli zahrnuté už vo východiskách
rozpočtu (zmrazenie výdavkov na mzdy a tovary, či odpredaj ropných zásob), išlo hlavne
o zefektívnenie fungovania verejnej správy, zdravotníctva či zamedzenie daňových únikov
(Rada pre rozpočtovú zodpovednosť 2013).
V roku 2013 slovenská ekonomika evidovala medziročné spomalenie rastu, avšak aj
napriek pokračujúcej recesii v eurozóne dokázala rásť, a to na úrovni 0,9%. Za takýmto nižším
rastom bolo zhoršovanie sa vývoja na trhu práce, ktoré je spojené s utlmeným domácim
dopytom a taktiež nepriaznivá situácia u našich obchodných partnerov. Ku koncu roka sa
prejavili známky stabilizácie a oživenia domácej spotreby či investícii a pokračujúce snahy
o konsolidáciu verejných financií (Návrh štátneho záverečného účtu SR za rok 2013).
122
123
Maastrichtský dlh verejnej správy k 31.12.2013 bol evidovaný vo výške 40 178 391 tis.
eur (55,4% HDP). Celková výška konsolidácie dosiahla v tomto roku výšku 633 048 tis. eur
a pozostávala z návratných finančných výpomoci poskytnutých zo štátnych finančných aktivít
mestu Žilina (17 573 tis. eur) a ostatným obciam (537 tis. eur), pôžičky Ministerstva
pôdohospodárstva a rozvoja vidieka SR Agentúre pre rozvoj vidieka (610 tis. eur), pôžičiek zo
Štátneho fondu rozvoja bývania obciam (614 328 tis. eur) (Súhrnná výročná správa za rok
2013).
Oproti stavu dlhu z roku 2012, ktorý bol z dôvodu zaradenia ŽSR do sektora verejnej
správy vyplývajúceho z rozhodnutia Eurostatu revidovaný, dlh narástol o 2 536 465 tis. eur
a jeho pomer k HDP o 2,8 p.b. Na navýšení dlhu sa v najväčšej miere podieľal hotovostný
schodok štátneho rozpočtu vo výške 2 023 259 tis. eur (Návrh štátneho záverečného účtu SR
za rok 2013).
Taktiež na raste dlhu sa v značnej miere podieľal špecifický faktor, ktorý nesúvisel
s rozpočtovou politikou vlády. Rozhodnutím Eurostatu bola pôžička Agentúry pre núdzové
zásoby ropy a ropných výrobkov vykazovaná ako súčasť verejného dlhu. Naopak, systém
štátnej pokladnice prispel k poklesu dlhu o 0,6% HDP, prostredníctvom ktorého Ministerstvo
financií v zastúpení Agentúry pre riadenie dlhu a likvidity (ARDaL) efektívnejšie zabezpečuje
riadenie štátneho dlhu. Takýto pokles bol zapríčinený znížením hotovostnej rezervy, ktorá
slúžila pre účely riadenia likvidity (Súhrnná výročná správa za rok 2013).
K nárastu dlhu vo výške 0,9% HDP prispeli záväzky Slovenskej republiky, ktoré
vyplývali z účasti na záchranných finančných mechanizmoch eurozóny. Vplyv podielu
Slovenska na záväzkoch Európskeho nástroja finančnej stability (EFSF) bol 0,5% HDP, vplyv
vkladov Slovenska do Európskeho mechanizmu pre stabilitu (ESM) bol 0,4% HDP. Záväzky
ESM, na rozdiel od ESFS, nie sú priamo presmerované do dlhu verejnej správy členských
štátov, pretože ESM spĺňa kritéria inštitucionálnej finančnej jednotky (Súhrnná výročná správa
za rok 2013).
Dlh štátnych rozpočtových organizácii v roku 2013 dosiahol hodnotu 38 891 171 tis.
eur (vzrástol o 2 724 571 tis. eur). K celkovému dlhu prispeli ostatné subjekty verejnej správy
sumou 1 084 005 tis. eur, ktorá je znížená o 633 048 tis. eur z dôvodu konsolidácie. Kvôli
rekvalifikácii boli do sektora verejnej správy začlenené v roku 2011 Železnice SR. Dlh tohto
subjektu dosiahol v roku 2013 výšku 63 685 tis. eur. VÚC vykazovali dlh vo výške 401 982 tis.
eur, oproti minulému roku tak klesol o 5,1%. Tento pokles bol spôsobený znížením stavu
investičných dodávateľských úverov a bankových úverov. Dlh obcí dosahoval hodnotu
1 233 831 tis. eur (nárast o 24 796 tis. eur). Dlh štátnych príspevkových organizácií vo výške
1 091 tis. eur (pokles o 165 tis. eur), dlh príspevkových organizácií VÚC vo výške 32 tis. eur
123
124
(pokles o 50 tis. eur), dlh príspevkových organizácií obcí vo výške 839 tis. eur (poklesol o 322
tis. eur), dlh neziskových organizácií obcí v sume 47 tis. eur (vzrástol o 13 tis. eur) (Návrh
štátneho záverečného účtu SR za rok 2013).
V roku 2013 úroveň hrubého dlhu verejnej správy dosahovala výšku 55,4%, čo
znamená, že došlo k súčasnému prekročeniu druhej a tretej hranice dlhu, ktorá je spojená so
sankciami. V porovnaní s prekročením prvej hranice dlhu v roku 2012 boli sankcie v roku 2013
prísnejšie a vo väčšej miere znižovali priestor vlády v oblasti fiškálnej politiky. Jednotlivé
sankcie:
- povinnosť predložiť návrh opatrení zo strany vlády na rokovanie NR SR, ktorými navrhuje
zníženie dlhu,
- zníženie platov členov vlády na úroveň ich platov v roku 2013 od začiatku mája 2014,
- ministerstvo financií je povinné viazať 3% definovaných výdavkov štátneho rozpočtu od
prvého kalendárneho mesiaca nasledujúceho po zverejnení výšky dlhu (t.j. od mája).
Celková suma takto viazaných výdavkov mala dosiahnuť hodnotu 305 mil. eur,
- vláda nesmie predložiť NR SR taký návrh rozpočtu verejnej správy na roky 2015 až 2017,
ktorý by obsahoval medziročný nominálny rast konsolidovaných výdavkov verejnej
správy oproti rozpočtu verejnej správy na rok 2014,
- jednotlivé obce a VÚC sú povinné schváliť rozpočet na rok 2015 s výdavkami
v maximálnej výške schváleného rozpočtu roku 2014 (Rada pre rozpočtovú
zodpovednosť 2014).
31.12.2014 dosahoval maastrichtský dlh verejnej správy na Slovensku hodnotu
40 296 873 tis. eur (53,6% HDP). Celková výška konsolidácie (len pôžičky medzi skupinami
týchto subjektov) dosahovala v roku 2014 hodnotu 1 634 645 tis. eur. Konsolidácia
pozostávala najmä z návratných finančných výpomocí, ktoré boli poskytnuté zo štátnych
finančných aktív mestu Žilina (11 733 tis. eur), obciam (3 164 tis. eur), pôžičky Ministerstva
pôdohospodárstva a rozvoja vidieka SR Agentúre pre rozvoj vidieka (610 tis. eur), pôžičky
zo Štátneho fondu rozvoja bývania obciam (626 783 tis. eur), návratných finančných výpomocí
poskytnutých zdravotníckym zariadeniam (4 402 tis. eur), návratnej finančnej výpomoci
príspevkovej organizácii obce Plešivec z rozpočtu obce (25 tis. eur), návratnej finančnej
výpomoci poskytnutej zo štátneho rozpočtu spoločnosti MH Invest, s.r.o. (2 720 tis. eur),
návratných finančných výpomocí poskytnutých zo štátneho rozpočtu Agentúre pre núdzové
zásoby ropy a ropných výrobkov (520 000 tis. eur) a vylúčenie vplyvu imputovanej pôžičky
Agentúry pre núdzové zásoby ropy a ropných výrobkov (465 208 tis. eur) (Návrh štátneho
záverečného účtu SR za rok 2014).
124
125
Maastrichtský dlh verejnej správy bol v roku 2013 revidovaný kvôli zaradeniu Národnej
diaľničnej spoločnosti, a.s., Exportno- importnej banky SR, Agentúry pre núdzové zásoby ropy
a ropných výrobkov a zdravotníckych zariadení do sektora verejnej správy. Oproti
revidovanému maastrichtskému dlhu v roku 2013 (40 174 256 tis. eur) maastrichtský dlh
v roku 2014 vzrástol na 40 296 873 tis. eur, avšak jeho pomer k HDP klesol o 1 p.b. (zmena
rastu HDP mala za následok zníženie dlhu verejnej správy medziročne o 1,2%) (Súhrnná
výročná správa SR za rok 2014).
Štátny dlh, ktorého nositeľom sú štátne rozpočtové organizácie a ktorý spravuje
Ministerstvo financií SR, dosiahol na konci roka 2014 menovitú hodnotu 39 288 509 tis. eur.
Dlh štátnych rozpočtových organizácii predstavuje až 97,5% dlhu celej verejnej správy.
Ostatné subjekty (okrem štátnych príspevkových organizácii navýšili konsolidovaný dlh
verejnej správy o 1 008 364 tis. eur). Z dôvodu rekvalifikácie bola do sektora verejnej správy
opätovne zaradená Národná diaľničná spoločnosť, a.s. Dlh tohto subjektu dosahoval na konci
roka 2014 výšku 297 418 tis. eur. Ďalším priradeným subjektom bola aj Agentúra pre núdzové
zásoby ropy a ropných výrobkov, ktorej bola poskytnutá zo štátnych finančných aktív návratná
finančná výpomoc v hodnote 520 000 tis. eur, ďalej aj Exportno- importná banka SR.
Negatívne pôsobilo na celkovú výšku dlhu aj preradenie zdravotníckych zariadení do sektora
verejnej správy (Návrh štátneho záverečného účtu SR za rok 2014).
Dlh Železníc SR dosiahol v roku 2014 hodnotu 63 074 tis. eur, čo je o 611 tis. eur menej
ako v roku 2013. Dlh Kancelárie rady pre rozpočtovú zodpovednosť vo forme domácich
bankových úverov splatných do jedného roka dosiahol výšku 3 tis. eur. VÚC vykazovali dlh
v hodnote 363 586 tis. eur. Oproti minulému roku, ich dlh poklesol o 38 396 tis. eur. Tento
pokles spôsobilo zníženie stavu investičných dodávateľských úverov a bankových úverov.
Konsolidovaný dlh obcí v rámci sektora miestnej samosprávy dosahoval hodnotu 1 236 742
tis. eur a oproti minulému rok bol tak zaznamenaný nárast. Dlh obcí tvoria najmä bankové
úvery a iné pôžičky vo výške 1 229 078 tis. eur, pričom 626 783 tis. eur poskytol Štátny fond
rozvoja bývania. Suma návratnej finančnej výpomoci, ktorá bola poskytnutá mestu Žilina zo
štátneho rozpočtu (v súvislosti s výstavbou automobilky KIA) a podporou vlády pri budovaní
infraštruktúry v celkovej hodnote 17 573 tis. eur, predstavuje v súčasnosti po prehodnotení
reálneho stavu pohľadávok mesta Žilina voči spoločnosti Obytný súbor Krasňany, s.r.o. 11 733
tis. eur.
Dlh štátnych príspevkových organizácii, ktorého výška dosahovala v tomto roku 1 038
tis. eur, bol tvorený najmä návratnými finančnými výpomocami, ktoré im boli poskytnuté zo
štátneho rozpočtu a finančným prenájmom. Dlh týchto organizácií sa oproti roku 2013 znížil
o 53 tis. eur. Ďalej dlh príspevkových organizácií VÚC dosahoval výšku 12 tis. eur (pokles o 20
125
126
tis. eur oproti minulému roku) bol tvorený finančným prenájmom, a na dlhu príspevkových
organizácií obcí vo výške 661 tis. eur sa v podstatnej miere podieľal predovšetkým finančný
prenájom, zvyšok tvorili dlhodobé zmenky a návratné finančné výpomoci (Návrh štátneho
záverečného účtu SR za rok 2014).
Hrubý dlh verejnej správy ku koncu roka 2014 dosahoval výšku 53,6%, čo znamená,
že dlh zostal nad druhou hranicou spojenou so sankciami:
• povinnosť vlády predložiť na rokovanie Národnej rady návrh opatrení, ktorými
zabezpečí zníženie dlhu,
• zníženie platov členov vlády na úroveň ich platov v roku 2014, na základe zákona,
ktorý rieši odmeňovanie členov vlády (Rada pre rozpočtovú zodpovednosť 2015).
Rast slovenskej ekonomiky sa v roku 2015 značne zrýchlil. V tomto roku bol rozpočet
verejnej správy na Slovensku ovplyvnený niekoľkými činiteľmi. Na príjmovú stránku rozpočtu
mal pozitívny účinok rast ekonomiky s čím súvisí aj rast zamestnanosti, čerpanie európskych
fondov či lepší výber daní. Negatívne rozpočet verejnej správy poznamenalo predovšetkým
rozhodnutie Eurostatu, ktorý neuznal príjmy splátok návratnej finančnej výpomoci od
Železničnej spoločnosť Cargo, a.s. a príjmy ŠFRB, ktoré pochádzali z prostriedkov Európskej
únie.
Maastrichtský dlh dosahoval v tomto roku hodnotu 41 293 315 tis. eur (52,5% HDP),
podiel dlhu na HDP sa však medziročne znížil o 1,1 p.b., kvôli rastu HDP. V tomto roku došlo
k zníženiu podielu Slovenska na pôžičkách Európskeho nástroja finančnej stability (EFSF)
o 116 367 tis. eur. K poklesu dlhu o 1,6% prispelo vyššie použitie prostriedkov systému štátnej
pokladnice na financovanie dlhu, čo znížilo hotovostnú rezervu štátu o 1 262 265 tis. eur.
Ministerstvo financií SR v zastúpení ARDaL zefektívňuje riadenia štátneho dlhu aktívnym
využívaním prostriedkov systému štátnej pokladnice. Rast nominálneho HDP prispel
k medziročnému zníženiu podielu dlhu na HDP o 1,9 p.b. (Návrh štátneho záverečného účtu
SR za rok 2015).
Slovensko hospodárilo s nižším hotovostným schodkom, čo umožnilo Agentúre pre
riadenie dlhu a likvidity (ARDaL) znížiť potrebu nových emisií na financovanie dlhu. Na základe
rozhodnutia Eurostatu došlo k zaradeniu Železničnej spoločnosti Slovenska, a.s. do sektora
verejnej správy, čo spôsobilo rast dlhu verejnej správy o sumu celkového dlhu ZSSK vo výške
311 792 tis. eur.
V roku 2015 hrubý dlh verejnej správy v pomere k HDP dosahoval úroveň 52,5% HDP,
dlh sa nachádzal v prvom sankčnom pásme, s ktorým je spojená sankcia:
126
127
- ministerstvo financií zasiela NR SR písomné zdôvodnenie výšky dlhu vrátane návrhu
opatrení na jeho zníženie.
16. novembra 2016 vláda na svojom zasadnutí schválila materiál s názvom
„Zdôvodnenie výšky dlhu a návrh opatrení na jeho zníženie“. Potom bol predložený na
rokovanie Výboru NR SR pre financie a rozpočet, ktorý ho 29.11.2016 vzal na vedomie. Táto
požiadavka bola splnená (Rada pre rozpočtovú zodpovednosť 2016).
Vývoj verejných financií v roku 2016 bol v porovnaní s minulými rokmi do značnej miery
poznačený končiacim volebným cyklom, formovaním novej vládnej väčšiny, dlhodobými
záväzkami SR s cieľom nasmerovať verejné financie k vyrovnanému rozpočtu na štrukturálnej
báze. V tomto roku sa diskutovalo o potrebe uvoľniť tzv. dlhovú brzdu, ktorá bola ustanovená
Ústavným zákonom č. 493/2011 o rozpočtovej zodpovednosti, ktorú naštartovalo Ministerstvo
financií SR. Ministerstvo zároveň zdôvodňuje potrebu jej uvoľnenia, najmä kvôli potrebe zvýšiť
intenzitu výstavby dopravnej infraštruktúry. V tomto roku sa hrubý verejný dlh nachádzal
v prvom sankčnom pásme (50-53% v pomere k HDP) a dosahoval výšku 51,9% HDP
a postupne klesal. Prispieva k tomu predovšetkým ekonomický rast a s ním spojený rast
daňových príjmov, ale aj opatrenia vlády v oblasti príjmov a výdavkov rozpočtu verejnej správy
(Morvay et al. 2017).
Maastrichtský dlh verejnej správy v tomto roku dosiahol výšku 42 053 243 tis. eur,
hodnota konsolidácie bola 1 591 610 tis. eur. V najvyššej miere sa podieľal na dlhu hotovostný
schodok štátneho rozpočtu vo výške 980 255 tis. eur. Dlh štátnych rozpočtových organizácií
dosahoval koncom roka 2016 výšku 40 643 814 tis. eur. V porovnaní s minulým rokom vzrástol
o 2,1%. Hlavnou príčinou zvyšovania štátneho dlhu je najmä hotovostný schodok štátneho
rozpočtu, ktorý je potrebné v prípade nesúladu medzi príjmami a výdavkami v priebehu roka
financovať externými zdrojmi. V prevažnej miere je štátny dlh tvorený záväzkami z emisie
štátnych dlhopisov (87,3%), úverov (5,5%), záväzkami z EFSF (4,6%) a štátnymi
pokladničnými poukážkami (1,0%). Na podporu národných projektov v oblasti či už budovania
cestnej infraštruktúry, životného prostredia, poľnohospodárstva, prijíma Ministerstvo financií
SR úvery od medzinárodných finančných inštitúcií. Z prostriedkov sa spolufinancujú aj projekty
z európskych štrukturálnych fondov a Kohézneho fondu. Úvery od EIB v sume 1 911 997 tis.
eur, úvery od Rozvojovej banky Rady Európy 302 711 tis. eur. V roku 2016 bolo z ďalších
úverových tranží prijatých 105 000 tis. eur od EIB a od Rozvojovej banky Rady Európy 225 000
tis. eur (Návrh štátneho záverečného účtu SR za rok 2016).
K 31.12.2016 ostatné subjekty dosahovali konsolidovaný maastrichtský dlh v hodnote
1 409 429 tis. eur. Dlh štátnych príspevkových organizácii dosahoval výšku 2 704 tis. eur,
pričom podstatnú časť tvorili najmä návratné finančné výpomoci, ktoré poskytlo Ministerstvo
127
128
pôdohospodárstva a rozvoja vidieka SR Agentúre pre rozvoj vidieka (430 tis. eur)
a Národnému lesníckemu centru (1 150 tis. eur), dlh týchto organizácii oproti minulému roku
vzrástol. K navýšeniu dlhu prispela exportno- importná banka SR sumou 25 644 tis. eur, ďalej
obchodné spoločnosti, ktoré patria do ústrednej správy majú po štátnom dlhu druhý najväčší
podiel na dlhu verejnej správy (1,56%), do tejto skupiny zaraďujeme spoločnosti ako MH
Manažment, a.s., MH Invest, s.r.o., MH Invest II, s.r.o., Jadrová a vyraďovacia spoločnosť,
a.s., Železnice Slovenskej republiky, Železničná spoločnosť, a.s. a Národná diaľničná
spoločnosť, a.s. Dlh verejných vysokých škôl narástol oproti minulému roku o 4 065 tis. eur,
dlh ústredných zdravotníckych zariadení zaznamenal medziročný pokles o 2 737 tis. eur.
Ostatné subjekty ústrednej správy vykazovali v tomto roku dlh v hodnote 521 300 tis. eur,
pričom takmer celú časť tvoril dlh Agentúry pre núdzové zásoby ropy a ropných výrobkov
v podobe návratnej finančnej výpomoci zo štátnych finančných aktív v hodnote 520 000 tis.
eur (Návrh štátneho záverečného účtu SR za rok 2016).
Dlh obcí vrátane ich rozpočtových organizácii v roku 2016 dosiahol výšku 1 334 719
tis. eur a oproti minulému roku bol zaznamenaný pokles o 40 166 tis. eur, najväčšiu časť dlhu
obcí tvorili bankové úvery a iné pôžičky v hodnote 1 331 873 tis. eur, ktoré poskytol Štátny
fond rozvoja bývania, Environmentálny fond. Mestám Košice, Bratislava, Martin a Ľubotice boli
poskytnuté návratné finančné výpomoci vo výške 32 155 tis. eur. Dlh príspevkových
organizácií obcí sa medziročne zvýšil o 4 tis. eur a dosahoval v roku 2016 vo výške 936 tis.
eur. Dlh VÚC (vrátane ich rozpočtových organizácii) sa podieľal na dlhu verejnej správy
v hodnote 347 635 tis. eur, čo je o 21 524 tis. eur menej oproti roku 2015. Dopravné podniky
miestnej samosprávy v roku 2016 vykazovali dlh vo výške 82 153 tis. eur, oproti minulému
roku pokles o 23 012 tis. eur. Dlh ostatných subjektov miestnej samosprávy (napr. neziskové
organizácie) dosahoval výšku 5 082 tis. eur (navýšenie o 2 377 tis. eur). Dlh verejnej časti
zdravotného poistenia a dlh Sociálnej poisťovne súhrnne dosahoval hodnotu 411 tis. eur
(Návrh štátneho záverečného účtu SR za rok 2016).
Úroveň hrubého dlhu verejnej správy na konci roka 2016 dosahovala hodnotu 51,9%
HDP, čo znamená, že dlh sa nachádzal v prvom sankčnom pásme dlhového pravidla.
Ministerstvo financií zaslalo národnej rade písomné zdôvodnenie výšky dlhu vrátane návrhu
opatrení na jeho zníženie. V roku 2016, rovnako ako v rokoch 2014 a 2015, pokračoval trend
poklesu pomeru hrubého dlhu verejnej správy k HDP. Keďže dlh je v sankčných pásmach
ústavného zákona neustále od roku 2013, vláda každý rok predstavovala opatrenia na jeho
zníženie v súlade so zákonom. Od najvyššej hodnoty 55,4% HDP na konci roka 2013 poklesol
už tretí rok po sebe, celkovo o 2,8 p.b. (Rada pre rozpočtovú zodpovednosť 2017).
128
129
Graf 1 Maastrichtský dlh VS na SR za sledované obdobie v % (2012-2016)
Zdroj: vlastné spracovanie podľa Súhrnných výročných správ SR za roky 2012- 2016
Z vyššie uvedenej analýzy dlhov verejnej správy na Slovensku možno konštatovať, že
najhoršie sa verejnej správe darilo v roku 2013, kedy dlh dosahoval úroveň až 55,4 % HDP.
Na raste dlhu sa vo veľkej miere podieľalo zaradenie ŽSR do sektora verejnej správy, ktoré
vyplývalo z rozhodnutia Eurostatu, ďalej z jeho rozhodnutia bola pôžička Agentúry pre
núdzové zásoby ropy a ropných výrobkov priradená do verejného dlhu. K vzostupu dlhu
prispeli aj záväzky Slovenska, ktoré vyplývali z účasti na záchranných finančných
mechanizmoch eurozóny (EFSF a ESM). Na druhej strane, najlepšie hospodárenie verejná
správa zaznamenala na konci sledovaného obdobia v roku 2016 (51,9% HDP).
Oficiálna prognóza Ministerstva financií SR predpokladá, že hrubý dlh verejnej správy
bude v pomere k HDP klesať až na hodnotu 49,1% HDP v roku 2019. Vývoj dlhu bude
ovplyvnený najmä očakávaným dosahovaním prebytku primárneho salda v dôsledku
pokračujúcej konsolidácie verejných financií (Rozpočet verejnej správy na roky 2017 až 2019).
Záver
Cieľom príspevku bola analýza verejných dlhov Slovenska počas obdobia rokov 2012-
2016, pričom sme dospeli k záveru, že na vývoj dlhu vplývalo viacero najmä externých
faktorov, ktoré pôsobili na slovenské verejné financie, ako napr. rozhodnutia Eurostatu či vplyv
dlhovej krízy. V roku 2012 došlo k nárastu maastrichtského dlhu na výšku 52,4% HDP,
výrazný vplyv mali záväzky, ktoré súviseli s poskytnutím finančnej pomoci Grécku, Portugalsku
a Írsku a taktiež vklady Slovenska do ESM. V tomto roku úroveň dlhu prekročila prvú hranicu
definovanú ústavným zákonom o rozpočtovej zodpovednosti (50% HDP) a zároveň došlo
k aktivácii procedúry, ktorá mala viesť k zníženiu dlhu pod stanovenú hranicu. Nasledujúci rok,
dlh dosahoval ešte vyššiu hodnotu a vzrástol o 3,0 p.b. (55,4 % HDP). Došlo k prekročeniu 2.
50
51
52
53
54
55
56
2012 2013 2014 2015 2016
52,1
55,4
53,6
52,5
51,9
129
130
a 3. hranice dlhu, a to hlavne na základe rozhodnutia Eurostatu, ktorým boli do sektora verejnej
správy zaradené Železnice SR (spôsobilo nárast dlhu o 16 734 tis. eur) a taktiež aj inputovanie
pôžičky Agentúry pre núdzové zásoby ropy a ropných výrobkov. Od roku 2014 je možné vidieť
klesajúci trend maastrichtského dlhu. V tomto roku sa podarilo verejný dlh znížiť na úroveň
53,6% HDP, k čomu prispelo znižovanie konsolidovaného dlhu obcí aj VÚC, či odstránenie
prevzatých záväzkov nemocníc do dlhu verejnej správy. Ku koncu roka 2015 dosiahol dlh
výšku 52,5% HDP, k poklesu došlo aj napriek skutočnosti, že na základe rozhodnutia
Eurostatu bola do sektora verejnej správy priradená aj ŽSSK. Na pokles však vplývali viaceré
pozitívne faktory, najmä zníženie podielu Slovenska na pôžičkách EFSF, dosiahnutie nižšieho
hotovostného schodku štátneho rozpočtu, ako aj skutočnosť, že slovenská ekonomika bola na
vzostupe. Aj v roku 2016 prispel k poklesu dlhu hlavne rast ekonomiky Slovenska a očakáva
sa aj naďalej pokles hrubého dlhu verejnej správy až na výšku 45,5% HDP v roku 2020.
Literatúra
BOBÁKOVÁ, V., 2011. Fiškálna nerovnováha a cyklický vývoj ekonomiky. In: Verejná správa
a spoločnosť, Roč. 12, č. 1, s. 99-105. ISSN 1335-7182.
MORVAY, K. et al., 2013. Hospodársky vývoj Slovenska v roku 2012 a výhľad do roku 2014.
Bratislava: VEDA. ISBN 978-80-7144-207-3.
MORVAY, K. et al., 2017. Hospodársky vývoj Slovenska v roku 2016 a výhľad do roku 2018.
Bratislava: VEDA. ISBN 978-80-224-1601-6.
Internetové zdroje
KANCELÁRIA RADY PRE ROZPOČTOVÚ ZODPOVEDNOSŤ, 2017. Dlhová brzda [online].
[cit. 05.októbra 2017]. Dostupné z: http://www.rozpoctovarada.sk/dlhovabrzda/
MINISTERSTVO FINANCIÍ SR, 2016. Maastrichtský dlh verejnej správy [online]. [cit.
27.septembra 2017]. Dostupné z: http://www.finance.gov.sk/Default.aspx?CatID=7949
MINISTERSTVO FINANCIÍ SR. Návrh štátneho záverečného účtu SR za roky 2012-2016
[online]. [cit. 18.októbra 2017]. Dostupné z:
http://www.finance.gov.sk/Default.aspx?CatID=3557
MINISTERSTVO FINANCIÍ SR. Rozpočet verejnej správy na roky 2017 až 2019-schválený
NR SR [online]. [cit. 19. októbra 2017]. Dostupné z:
http://www.finance.gov.sk/Default.aspx?CatID=11224
130
131
MINISTERSTVO FINANCIÍ SR. Súhrnné výročné správy SR za rok 2012 - 2015 [online]. [cit.
17.októbra 2017]. Dostupné z: http://www.finance.gov.sk/Default.aspx?CatID=8800
RADA PRE ROZPOČTOVÚ ZODPOVEDNOSŤ. Správy o hodnotení plnenia pravidiel
rozpočtovej zodpovednosti a pravidiel rozpočtovej transparentnosti za roky 2013-2017
[online]. [cit. 20.októbra 2017]. Dostupné z:
http://www.rozpoctovarada.sk/svk/rozpocet/130/sprava-o-hodnoteni-plnenia-pravidiel-rozp-
zodp
Adresa autora
Mgr. Lucia Rožová
Interná doktorandka
Fakulta verejnej správy, UPJŠ v Košiciach
Popradská 66, 041 32 Košice 1
E-mail: luciarozova12@gmail.com
131
132
RECENZIE
133
Sociálne kompetentnosti starostov obcí na Slovensku
Eliška Župová
Predkladané dielo má charakter vedeckej monografie, čo do rozsahu i obsahu plne
zodpovedá štandardom na tento typ publikácií kladeným. Obsahové členenie je logicky
štruktúrované do štyroch kľúčových kapitol, ako to u týchto typov publikácií býva štandardom:
Súčasný stav teoretického poznania, Metodológia skúmania a metódy, cieľ výskumu,
Výsledky výskumu a ich interpretácia, Diskusia a návrh socio-technických opatrení. Meno
profesora JUDr. Igora Palúša ako vedeckého redaktora monografie nasvedčuje kvalite tejto
publikácie. Predložená publikácia predstavuje tematicky fenomén konceptu rozvoja
implementácie princípov teórie manažmentu v praxi výkonu funkcie v oblasti verejnej správy.
Slovenská republika i napriek značne dynamickému rozvoju manažérsko-marketingových
metód podstatne stagnuje pri začlenení ich dominantných nástrojov do praxe úradov verejnej
správy.
Autorka pristupuje k téme z dvoch pohľadov – na jednej strane vychádzajúc z konceptu
práce a postavenia starostu v obecnej samospráve hodnotí jeho pozíciu v zmysle
požadovaných manažérskych zručností, na strane druhej na základe vymedzenia kompetencií
manažérskej praxe plynule identifikuje problematiku interpersonálnej a sociálno-emocionálnej
inteligencie. Rešerš literatúry v ponímaní budovania teoretického základu pre kapitolu 1
zodpovedá očakávaniam, avšak autorka v kapitole 1.2 a 1.3 pracuje viac menej s poznatkami
všeobecnými, čitateľovi chýba teoretické vymedzenie pojmoslovia v priamej aplikácii na
zvolenú tému, autorka sa snaží primárne o úvod do témy pre čitateľa tematiky neznalého.
V druhej kapitole predstavuje autorka publikácie design skúmania a metodológiu
zvolenú pre predmetný výskum realizovaný ako podklad pre spracovanie záverov a návrhov
tejto monografie. Ponímajúc starostu obce ako jej predstaviteľa a najvyšší orgán zároveň,
autorka zdôrazňuje nevyhnutnosť implementácie manažérskych zásad a princípov do
každodennej praxe a nastoľuje otázku reálnych schopností a spôsobilostí daných jednotlivcov
v daných pozíciách v kontexte požiadaviek na výkon tejto funkcie. Otázkou skúmania sa stáva
samotná spôsobilosť a zvládnutie interpersonálnych kompetentností starostami obcí
v Slovenskej republike. Výskum pomerne neštandardný, možno trochu rozpačitý vzhľadom na
charakter kultúry daného prostredia a mentalitu či konvencie v krajine. Avšak práve to robí
publikáciu zaujímavou nielen pre odbornú či výskumnú verejnosť, ale aj pre bežných
náhodných čitateľov. Metódy spracovania zvolila autorka s ohľadom na stanovené ciele,
výskumné otázky a hypotézy. Pozitívne možno hodnotiť spracovanie kvalitatívneho aj
kvantitatívneho výskumu, spracovanie je na úrovni adekvátnej vedeckovýskumným kritériám
133
134
kladeným na tento typ publikácií pri označení monografia. Vzhľadom na veľkosť výskumnej
vzorky prezentovanej v kapitole 2.2 naozaj možno považovať skúmanie za relevantné a jeho
výstupy za povšimnutiahodné. Zvláštny pohľad prináša autorka v rámci hypotézy č. 4, kde
konštatuje možnosť existencie rozdielov medzi vybranými interpersonálnymi
kompetentnosťami a funkčným obdobím starostov – vzhľadom na všeobecnú verejnú mienku
je skôr paradoxom, že hypotéza nebola potvrdená, a to i vzhľadom na predpokladanú realitu
na základe môjho subjektívneho vnímania skutočností. Oceňujem komplexnosť výskumnej
vzorky zabezpečujúcu objektívnosť a relevantnosť uvažovaných výstupov skúmania.
Zaujímavým poznaním je i samotná identifikácia osôb vykonávajúcich post starostu z pohľadu
kritéria veku, pohlavia a podobne (s. 46). Autorka v rámci jednotlivých parciálnych zistení
v kapitole 3 prináša prehľady a štatistické dáta oceniteľné ako podkladové piliere ďalších
výskumov v ucelenom a jasnom logickom kontexte. Zvlášť do popredia staviam kapitolu 3.1
a deskriptívnu analýzu v nej prezentovanú ako aj kapitolu 3.2 prinášajúcu komparatívny
pohľad na zistené skutočnosti. Zohľadňujúc objektívnosť výstupov skúmania sú dané dáta
veľmi zaujímavým zistením odhaľujúcim realitu skúmaného prostredia (komparácia
komunikatívnych schopností, miery manipulácie, miery empatie a iných faktorov z pohľadu
veku či pohlavia starostu obce a pod.).
Téma a obsahová oblasť tejto monografie nesporne má potenciál na ďalšie
spracovanie vzhľadom na jej širokospektrálnosť a komplexnosť, kvantitatívny výskum
realizovaný autorkou rozsahovo pokryl značnú časť problematiky (viď kapitola 4), avšak
vzhľadom na limity rozsahu samotnej publikácie ako i pravdepodobne možností skúmania na
individuálnej báze bolo pre autorku nereálne pokryť komplexne danú oblasť skúmania, či
nahliadnuť do nej z viacerých smerov a pohľadov. Autorka načrtáva možnosť pokračovať vo
výskumnej aktivite a v riešení predmetnej témy v budúcnosti, čo možno hodnotiť veľmi
pozitívne a monografia predstavuje prínos pre prax i teóriu rôznych vedných disciplín
vzhľadom na komplexný sociálno-demografický charakter identifikovaných výstupov. V rámci
rozvoja teórie verejnej správy predstavuje publikácia objektívny pohľad dovnútra, na
organizáciu ako takú so zameraním na koncept riadenia verejnej správy z pozície výkonu
funkcie starostu ako „manažéra“ v miestnom hierarchickom aparáte riadenia.
Autor:
PhDr. Eliška Župová, PhD.
Sociálne kompetentnosti starostov obcí na Slovensku
Vydavateľstvo: ŠafárikPress UPJŠ v Košiciach
Rok vydania: 2018, počet strán: 113
Jazyk: slovenský
ISBN 80-8152-620-6
134
135
E-mail: eliska.zupova@upjs.sk
Recenzent:
doc. Ing. Ivana Butoracová Šindleryová, PhD.
Fakulta sociálnych vied, UCM v Trnave
Bučianska 4/A, 917 01 Trnava
E-mail: Ivana.butoracova@ucm.sk
135
136
Sociológia sociálnych problémov
Gabriela Lubelcová
Otázka vymedzenia podstaty "problému" je považovaná v teórii verejnej politiky za
jednu z najzložitejších. Takmer v každej publikácii z tejto oblasti sa stretávame so
zdôrazňovaním kľúčového významu dostatočne presného vymedzenia, čo je, resp. má byť ako
"problém" nástrojmi verejnej politiky riešené, niekedy aj s upozornením, že nesprávne alebo
nedostatočné stanovenie problému vedie spravidla k plytvaniu s vynaloženými zdrojmi,
jednako však metodologickým otázkam vymedzenia problému je skutočná pozornosť
venovaná skôr zriedkavo (Potůček, Bestužev-Lada, Veselý...).
Práve preto je vzácny každý príspevok, venovaný tejto téme – a to platí aj pre
recenzovanú publikáciu Gabriely Lubelcovej, docentky na Katedre sociológie FF UK v
Bratislave. Aj keď v publikácii nejde o pohľad na problém zo zorného uhla teórie verejnej
politiky či politológie, autorka ako zakladateľka problémovo orientovanej sociológie na
Slovensku, v nej prináša celý rad pohľadov, inšpiratívnych aj pre našu vednú oblasť.
Patrí k nim už chápanie podstaty problému (s. 7), ktorý nie je len akýmsi nepriaznivým
vybočením zo spoločenského poriadku, ktoré je možné "opraviť" či odstrániť (v čom možno
autorkin prístup konfrontovať napr. s prístupom M. Beblavého), ale sú to skôr prirodzené, hoci
nežiadúce a nepriaznivé dôsledky fungovania spoločnosti, ktorá je vnútorne štruktúrovaná a
rôznorodá a preto jej nastavenia dopadajú na rôzne skupiny ľudí odlišným spôsobom (čo zase
korešponduje s prístupmi I. Bestuževa-Ladu).
Patria k nim tiež napríklad kritériá vymedzenia problému (s. 36 - 40), za ktoré autorka
(syntetizujúc pohľady viacerých svetových sociológov) považuje
1) vonkajškovosť, objektívnosť tejto situácie, jej pôvod vo vonkajšom kontexte, čo vedie k
požiadavke na nadindividuálnosť riešenia problému;
2) hromadný charakter, čo dáva mnohým verejno-politickým problémom zároveň charakter
sociálnych problémov (ako na to často upozorňuje aj M. Potůček);
3) subjektívne vnímanie problému ako nežiadúceho, čo vyvoláva pocity napätia a
nespokojnosti, frustrácie, neistoty a odcudzenia, narušenia sociálneho poriadku;
4) objektívne vnímanie problému, ako spôsobujúceho ťažkosti, s reálnymi negatívnymi či
škodlivými dôsledkami;
5) potreba kolektívnym úsilím dosiahnuteľnej zmeny situácie, ktorá je reálne napraviteľná.
V súvislosti s druhým kritériom v nadväznosti na pohľady Ch. W Millsa upozorňuje, že
"individuálne ťažkosti sú zväčša osobnou záležitosťou, vyvierajú z povahy jednotlivca a jeho
bezprostredných vzťahov s inými ľuďmi v jeho bezprostrednom prostredí, obmedzených
sférach jeho života (v komunite či na pracovisku). Naproti tomu verejné problémy (ktoré sa
136
137
dotýkajú signifikantného počtu jednotlivcov) vyplývajú z takých okolností, ktoré presahujú
obmedzené prostredie jednotlivca a hranice jeho vnútorného života. Súvisia s usporiadaním
mnohých takýchto prostredí do inštitúcií určitej historickej spoločnosti ako celku, so spôsobmi
akými sa rôzne prostredia prekrývajú a prelínajú a vytvárajú tak rozsiahlejšiu štruktúru
spoločensko-historického života. Problém sa tak stáva verejnou záležitosťou" (s. 38), čo je
veľmi produktívne aj z hľadiska rozlišovania rôznych foriem individuálnych záujmov a následne
záujmov kolektivizovaných, vrátane záujmov verejných.
Pri treťom kritériu zase upozorňuje, že "prítomnosť negatívneho subjektívneho
vnímania sociálneho problému má nielen kľúčový význam pri definovaní problému, ale má
významné dôsledky aj pri jeho riešení. Prítomnosť tohto rozmeru je predpokladom
zainteresovanosti a mobilizácie aktéra v tejto nepriaznivej situácii a predpokladom legitimizácie
zásahu (intervencie) do sociálneho problému, a teda aj efektívneho vynakladania prostriedkov
na jeho riešenie" (s. 39).
Ak by aj v celej práci nebolo iných miest, inšpiratívnych pre teóriu verejnej politiky, tak
už vyššie zmienené časti publikácie nás upozorňujú na jej prínos aj pre našu vedu. Ale v práci
je takýchto miest celý rad, ako napríklad tiež autorkina charakteristika "prirodzenej histórie
sociálneho problému", zahŕňajúca jeho objavenie, oficiálne uznanie a vyhodnotenie tejto
oficiálnej odpovede a napokon stanovenie alternatívnych riešení (s. 25) a pod.
Takto sociologicky chápaný problém vyúsťuje v práci G. Lubelcovej celkom prirodzene
do záverečnej podkapitoly, venovanej explicitne verejnej politike ako nástroju riešenia
sociálnych problémov. Jej škála činností, ktoré zahŕňa do procesu tvorby verejnej politiky (s.
108 - 109), je znovu inšpiratívna, pretože obsahuje ● deskripciu a monitoring ako zber dát a
informácií o určitom probléme; ● explanáciu ako vysvetlenie, tvorbu modelov príčin a
dôsledkov sociálnych javov; ● komparáciu; ● evaluáciu ako vyhodnotenie; ● tvorbu
odporúčaní; ● legislatívu a ● tvorbu stratégií a plánov. Pohľad, ktorý akoby "od konca"
usporiadaval doteraz bežné členenie fáz procesu tvorby verejnej politiky, vlastne len potvrdzuje
stále častejšie sa objavujúce kritiky cyklického modelu (napr. Pierre Muller).
Aj keď je recenzovaná publikácia určená predovšetkým sociológom, predstavuje takto
zaujímavé a inšpiratívne čítanie aj pre odborníkov, venujúcich sa verejnej politike a jej teórii.
Autor
doc. PhDr. Gabriela Lubelcová, CSc.
Vydavateľ: Stimul Bratislava
Rok vydania: 2017, počet strán: 120
Jazyk: slovenský
ISBN: 978-80-81271-76-2
E-mail: gabriela.lubelcova@uniba.sk
137
138
Recenzent
doc. PhDr. Ing. Stanislav Konečný, PhD., MPA
Univerzita Pavla Jozefa Šafárika v Košiciach
Fakulta verejnej správy
Katedra verejnej politiky a teórie verejnej správy
E-mail: stanislav.konecny@upjs.sk
138
139
Kapitoly z metodológie výskumu v sociálnych vedách
Peter Ondrejkovič
Aj keď od vydania prelomových prác prof. Filkorna, ktorými sa konštituovala moderná
metodológia vedy na Slovensku, už uplynulo vyše polstoročie, a jeho dielo našlo celý rad
významných pokračovateľov (profesori Václav Černík, Jozef Viceník, Pavol Cmorej, František
Gahér a ďalší), predsa je to oblasť, do ktorej sa stále vstupuje len cez veľmi vysoký prah
poznania, zrelosti a odbornosti. Preto je tu skutočne rozsiahlejších a hlbšie prepracovaných
prác ako šafranu a každá z nich je vzácnym prínosom.
Platí to aj o publikácii prof. Petra Ondrejkoviča, významného slovenského sociológa,
aktuálne pôsobiaceho na Palackého univerzite v Olomouci, aj keď venovanej o čosi užšej
tematickej oblasti metodológie výskumu v sociálnych vedách. Svojim rozsahom však predčí v
tejto oblasti pokusy iných autorov, či už napr. I. Hanzela (ako pokračovateľ černíkovskej línie),
alebo autorov, venujúcim sa parciálne metodológii (resp. metodológii výskumu)
pedagogických vied, psychologických vied, sociálnej práce a pod. Recenzovaná práca si v
tomto smere kladie širšie ambície, aj keď jej hlavnou doménou ostáva sociológia.
Nebýva pritom častým zvykom, aby v nefilozofických sociálnych vedách sa okrem
obligátnej úvodnej kapitoly ich autori vracali k základných východiskám, ktoré v tejto oblasti
núka filozofia – v recenzovanej práci sa však v celom texte autor vracia ku svojim filozofickým
koreňom, hoci ich explicitne nevymedzuje. Z odkazov a kontextu je však zrejmé jeho
zakotvenie v nemeckej filozofii 20. storočia, najmä vo fenomenológii (Husserl, Schütz,
Heidegger, Gadamer, Ricoeur) a novopozitivizme Viedenského krúžku (Carnap, Schlick, Feigl,
Hahn, Tarski), ale i inšpirácie filozofickou postmodernou (Popper, Polanyi, Feyerabend,
Luhman, Kuhn), rovnako i fundamentálnu znalosť starších (Durkheim) i novších (Lazarsfeld,
Habermas, Garfinkel) sociologických teórií, ale aj relevantných teórií prírodovedných (Einstein,
Bohr, Prirogine, Heisenberg) atď., čo vyúsťuje do autorovej orientácie na metódy, ktoré majú
svoj pôvod v symbolickom interakcionizme ako interpretatívnej paradigme a osobitne v
hermeneutike.
Pritom – hoci autor sám uvádza, že existuje "všeobecná nechuť (napr. u študentov, ale
i vysokoškolských učiteľov) venovať sa metodologickým problémom vedy a výskumu" (s. 11),
čo sa nám každoročne potvrdzuje v chabom spracovaní kapitoly o použitých metódach vo
väčšine záverečných prác (nielen bakalárskych a magisterských...) - recenzovaná práca nám
ponúka ohromné množstvo podrobne, kvalifikovane a najmä prístupne rozpracovaných
pojmov a kategórií, tvoriach základné metodologické inštrumentárium sociálnych vied, akými
sú napríklad pojmy veda, výskum, metóda, indukcia, dedukcia,, technika, heuristika,
139
140
metodológia, zákon, teória, validita, reliabilita, klasifikácia, kategorizácia, explikácia, presnosť,
jednoznačnosť, axiomatizácia a axióma, postulát, definícia, formalizácia, konzistencia,
kontrolovateľnosť, verifikovateľnosť, nomologickosť, predikcia, operacionalizácia (a jej etapy),
pravdepodobnosť, znak, premenná, konštrukt, indikátor, kategória, štandardizácia, explorácia,
triangulácia, teoréma, model, systém, atď., ktoré môžu byť vítanou podporou práve pre tých,
ktorým chýba chuť ku prekonaniu "mechanickej aplikácie postupov podľa osvedčených
»receptov«, bez reflektovania a následného rešpektovania povahy skúmanej veci, bez
skúšania viacerých ciest poznania, alebo dokonca s bagatelizáciou metodologických
problémov" (tamže).
Čítanie takéhoto textu niekedy priam otvára oči nad "známym neznámym", nad
skutočným a inšpiratívnym obsahom pojmov, ktoré v našom bežnom jazyku už skĺzli do
podoby ničnehovoriacich floskúl. A nepochybne čítanie takéhoto textu by sa nám vrátilo nielen
v úrovni kapitol o použitých metódach v záverečných prácach.
Osobitnú pozornosť, hoci skromne uvádzanú len ako "rekapitulácia známych
poznatkov, ktoré sú pravdepodobne známe už i študentom spoločenskovedných disciplín
bakalárskeho štúdia" (s. 142) – kiež by to tak bolo – venuje autor stratégii kvantitatívnych
metód výskumu. Člení ju do desiatich krokov: 1) formulácia problému; 2) heuristická fáza; 3)
formulovanie hypotéz; 4) výber metód a konštrukcia nástrojov merania; 5) pilotáž, sondáž,
predvýskum; 6) stanovenie výberového súboru; 7) terénny zber dát; 8) predspracovanie a
spracovanie dát; 9) interpretácia nameraných a vypočítaných hodnôt, verifikácia a falzifikácia
hypotéz; 10) závery výskumu. Každému z týchto krokov venuje potom detailnú pozornosť.
Možno by v súvislosti s meraním bolo vhodné doplnenie textu o problematiku
kontrafaktuálnych prístupov, presadzujúcich sa napríklad v praktickej aplikácii evaluačných
hodnotení.
Recenzovaná publikácia vďaka svojej šírke prináša takto podnety pre celú oblasť
sociálnych vied, ale dokonca – hoci to nebol zrejme autorom priamy zámer – aj pre teóriu
verejnej politiky. Aj v tejto recenzovanej publikácii nachádzame podkapitolu o formulácii
problému. Aj keď ide o otázku formulácie výskumného problému (ktorá nie je identická s
otázkou problému vo verejnej politike), predsa aj tu nachádzame inšpiráciu v podobe
vymedzenia troch kritérií vedeckosti problémov: 1) Problém musí vyjadrovať vzťah medzi
dvoma alebo viacerými premennými. 2) Problém by mal byť formulovaný jasne a jednoznačne,
najlepšie v opytovacej forme. 3) Problém a jeho formulácia musí implikovať možnosť
empirického overovania (s. 145 – 146).
Zaujímavé sú však aj exkurzy o autopoietických systémoch v spoločenských vedách
(s. 105 -108), s ktorými s stretávame aj pri hľadaní legitimity záujmov či aktérov vo verejnej
politike,
K vedeckému aparátu publikácie patrí nielen anglické resumé, zoznam takmer troch
140
141
stoviek citovaných prameňov, menný index a niekoľko ďalších príloh, ale aj slovník vybraných
pojmov a takmer tridsať medailónikov významných osobností svetovej vedy posledných
storočí, ktorí sa zaslúžili o rozvoj metodológie výskumu (v sociálnych vedách).
Pokiaľ teda recenzovanej práci možno (a aj treba) niečo vytknúť, je slabá až nulové
úroveň jej redakčného spracovania.
Autor
prof. PhDr. Peter Ondrejkovič, DrSc.
Vydavateľ: Client Service, Levice
Rok vydania: 2017, počet strán: 300
Jazyk: slovenský
ISBN: 978-80-972661-0-3
E-mail: peter.ondrejkovic@upol.cz
Recenzent
doc. PhDr. Ing. Stanislav Konečný, PhD., MPA
Univerzita Pavla Jozefa Šafárika v Košiciach
Fakulta verejnej správy
Katedra verejnej politiky a teórie verejnej správy
E-mail: stanislav.konecny@upjs.sk
141
142
Register autorov
B
Butoracová - Šindleryová Ivana 133
Brutovská Gizela 82
Č
Čepelová Anna 64
D
Douša Milan 64
H
Hrehová Daniela 82
Hudáková Stašová Lenka 103
K
Konečný Stanislav 5,136,139
L
Lachytová Lenka 40
N
Nováková Veronika 92
P
Pilát Miroslav 22
R
Rožová Lucia 118
T
Trellová Lívia 53
142
POKYNY PRE AUTOROV PRÍSPEVKU
Časopis Verejná správa a spoločnosť je recenzovaný vedecký časopis Fakulty verejnej
správy UPJŠ v Košiciach, v ktorom sa uverejňujú pôvodné vedecké práce , príspevky do
diskusie a recenzie obsahovo orientované na teóriu a prax verejnej správy. Poslaním
časopisu je publikovať významné výsledky vedeckého výskumu z oblasti verejnej politiky
a verejnej správy, sociálnych vied, verejnoprávnych disciplín a ekonomiky a riadenia verejnej
správy.
Akceptujú sa len originálne príspevky, ktoré doposiaľ neboli publikované, ani prijaté na
publikovanie v inom časopise, resp. publikácii.
Autor je zodpovedný za odbornú a formálnu správnosť príspevku.
O uverejnení príspevku rozhoduje redakčná rada časopisu na základe oponentských
posudkov so zreteľom na vedecký význam, prínos a kvalitu práce.
Abstrakty zverejnených príspevkov sú dostupné na webovej stránke FVS UPJŠ.
Časopis v tlačenej forme je k dispozícii v knižnici Fakulty verejne správy a v Univerzitnej
knižnici UPJŠ.
Formát príspevku
Veľkosť papiera A4, úprava MS Word vo formáte .doc
Okraje horný, dolný, ľavý a pravý okraj 2,5 cm
Písmo Arial 11b.
Riadkovanie 1,5
Rozsah príspevku vedecké príspevky 10 – 20 strán
príspevky do diskusie 10 – 15 strán
recenzie 2 - strany
Citácie a bibliografické odkazy podľa normy ISO STN 690, použitie metódy údaja a
dátumu
Poznámky pod čiarou je možné použiť v prípade detailnejšieho upresnenia použitého
pojmu. Vzorce, matematické výrazy a odkazy na použitú literatúru do poznámky neuvádzať!
Štruktúra príspevku
Názov
- stručná a jasná informácia o obsahu príspevku
- ako prvý v poradí sa uvádza názov práce v slovenskom jazyku, potom názov
príspevku v anglickom jazyku
- veľkosť písma Arial 16 b., tučné
Meno a priezvisko autora
- uvádza sa meno a priezvisko každého autora, ktorý sa podieľal na príprave
príspevku
- vedecké a pedagogické hodnosti autorov sa neuvádzajú
- veľkosť písma Arial 14 b., tučné
Abstrakt
- v anglickom jazyku, v rámčeku
- rozsah max. 10 riadkov
- veľkosť písma Arial 11 b.
Kľúčové slová
- uvádzajú sa v anglickom jazyku
- max. 5 kľúčových slov
- s malým začiatočným písmenom
Tabuľky, grafy a obrázky
- zrozumiteľné označenie spôsobom uvedeným v šablóne príspevku
- môžu byť použité rôzne grafické zobrazenia, obrázky, diagramy, mapy a pod.,
avšak musia byť dodané v pôvodnom súbore (napr. * .xls, *.jpg).
Literatúra
- za presnosť a úplnosť údajov o použitej literatúre zodpovedá autor
- zoznam použitej literatúry podľa normy ISO STN 690
- usporiadanie v abecednom poradí
- zoznam použitej literatúry sa nečísluje
Kontaktná adresa
- uvádza sa meno a priezvisko prvého autora, vrátane titulov (akademická
a pedagogická hodnosť), názov pracoviska, korešpondenčná adresa, e-mailový
kontakt
Jazyk príspevku
- možnosť publikovania príspevku v slovenskom, českom a anglickom jazyku
- v prípade publikovania v anglickom jazyku je potrebné vychádzať z pravidiel
britskej angličtiny
V prípade nedodržania formálnej štruktúry príspevku, ako aj pokynov jeho formátovania
nebudú príspevky uverejnené.
Autori príspevku doručia príspevok v tlačenej verzii + elektronicky na adresu:
PhDr. Viera Bačíková
referát pre rozvoj a doktorandské štúdium
Tel. č. ++421-55-788 36 17
Email: viera.bacikova@upjs.sk
INSTRUCTION FOR AUTHORS
Public Administration and Society is a scientific reviewed Journal of the Faculty of Public
Administration University of Pavol Jozef Šafárik in Kosice publishing the original scholarly
and science works, contributions to discussion and reviews having the content orientation on
the theory and practice of Public Administration. The mission of the Journal is to publish
significant results of the scholarly researches regarding the area of public policy and
administration, social sciences, public legal disciplines, economics and management of the
public administration.
Only the original contributions are accepted which have not been so far published or
accepted for publishing by other journals, respectively by any other publications.
The author is responsible for the scholarly and formal accuracy and correctness.
The Body of Editors decide on the publishing of an article based on the assessment by the
experts’ reports who evaluate the scholarly significance and the contribution of the presented
work as well as its quality.
Abstracts of the published contributions are available on the web side of our Faculty.
Journal in its print form is obtainable in the faculty library or UPJS University library.
Contribution Layout
Demy A4, layout MS Word format.doc
Page Margins top margin, bottom margin, left and right margin 2,5 cm
Font Size Arial 11b.
Line-spacing 1,5
Size of Contribution Scientific contributions 10 – 20 pages
Contributions to discussion 10 – 15 pages
Reviews 2 - pages
Citation and bibliographical references according the norm ISO STN 690, the use of
datum and date.
Notes under the line can be used in case of the more detailed specification of the used
concept. Formulas, mathematic expressions and references on the used literature are not
acceptable to be itemized here ǃ
Contribution Structure
Title
- Brief and clear information regarding the contribution content
- Font size Arial 16 b., block letter
Author`s First name and Surname
- as well as co-authors` name and surname
- academic and pedagogical titles are not introduced here
- Font size Arial 14 b. ,block letter
Abstract
- in English, in a frame
- Extent max. 10 lines
- Font size Arial 11 b.
Key Words
- In English language
- Max. 5 key words
- with small letters
Schedules, Charts and Figures
- must be clearly designated as it is stated by the contribution lay out
- The various graphic models, patterns, diagrams, maps, etc. might be used, but
they must be presented in an original filling, e.g. * .xls, *.jpg.
Bibliography
- the author is responsible for the correct data of the used literature
- list of the used literature must be presented according the norm ISO STN 690
- the list of literature must be itemized in an alphabetic order
- list of the used literature has to be without numbers
Contact Address
- name and surname of the first author including his/her titles, academic and
pedagogical must be given together with the designation and address of his/her
employment and e-mail contact
Contribution Language
- Slovak, Check and English languages
- In case of the English language use the standard British English
Please observe the stated formal structure requirements of your contribution and follow the
instructions regarding the contribution formatter.
Authors will send their contribution in print version+ an electronic version at the address:
PhDr. Viera Bačíková
referát pre rozvoj a doktorandské štúdium
Tel. č. ++421-55-788 36 17
Email: viera.bacikova@upjs.sk
Zoznam recenzentov:
doc. Ing. Anna Bánociová, PhD.
doc. Ing. MVDr. Ján Buleca, PhD.
doc. PhDr. Lenka Lachytová, Ph.D. MBA
prof. PhDr. Jozef Lysý, CSc.
doc. Ing. PhDr. Stanislav Konečný, PhD., MPA
doc. JUDr. Ingrid Mencerová, PhD.
prof. JUDr. Igor Palúš, CSc.
Dr.h.c. doc. ThDr. PaedDr. Marek Storoška, PhD.
Verejná správa a spoločnosť vychádza 2x ročne ako vedecký časopis. Časopis je možné
objednať v redakcii. Požiadavky na inzeráty zasielajte do redakcie.
Vydavateľ: Univerzita Pavla Jozefa Šafárika v Košiciach
Šrobárova 2, 041 80 Košice
IČO: 00 397 768
Sídlo vydavateľa: Šrobárova 2, 041 80 Košice
Tlač: Equilibria, s. r. o.
Adresa:
Redakcia časopisu
Verejná správa a spoločnosť
Popradská 66
P. O. BOX C-2
041 32 Košice
Kontakt:
prof. JUDr. Igor Palúš, CSc.
E-mail: igor.palus@upjs.sk
telefón: 055/788 36 36
PhDr. Viera Bačíková
E-mail: viera.bacikova@upjs.sk
telefón: 055/ 788 36 17
Nepredajná publikácia
Vydanie periodickej tlače: január 2019
ISSN 1335-7182 (tlačené vydanie)
ISSN 2453-9236 (online)
ISSN 1335-7182