1         ÚVOD -  VYMEZENÍ RELEVANTNÍCH VEŘEJNOPRÁVNÍCH POJMŮ

Výklad problematiky pracovního práva ve veřejné správě je nezbytně podmíněn znalosti obsahu pojmů a struktury veřejné správy.  Úvodní část studijního textu je proto věnována jejich rámcovému výkladu.

Nabýt povědomí o základních institutech veřejné správy, což umožní orientaci ve vymezení následujících pracovněprávních či služebně právních vztazích.

Veřejná moc, státní moc, nestátní veřejná moc, státní správa, územní samospráva, decentralizace, dekoncentrace.

1.1          VEŘEJNÁ MOC

Pojem „veřejná moc“ není v současné době definičně vymezen, nicméně je možno k tomu aplikovat dřívější stanovisko Ústavního soud ČSFR, které fakticky převzal
a akceptuje i Ústavní soud ČR.

Veřejná moc je taková moc, která autoritativně rozhoduje o právech a povinnostech subjektů, ať již přímo, nebo zprostředkovaně, přičemž subjekt, o jehož právech                                                                             nebo povinnostech rozhoduje orgán veřejné moci, není v rovnoprávném postavení
s tímto orgánem a obsah rozhodnutí tohoto orgánu nezávisí od vůle subjektu[1].

Od moci jako takové, to je obecné schopnosti vnutit a vynutit určitý způsob chování jiného subjektu, kterou má nejen stát ale i jednotlivec (např. rodič) se veřejná moc podstatně liší tím, že její subjekty ji uskutečňuji jednak nikoliv v osobním, nýbrž ve veřejném zájmu
a k zabezpečení veřejného zájmu.

Veřejná moc je tak nástrojem zabezpečování žádoucích vztahu ve společnosti. Oproti státní moci však vyjadřuje sílu celé občanské společnosti v hranicích státu nebo i jeho územní části. Sílu způsobilou prosadit vytvoření a zabezpečení určitých všeobecně uznávaných a chtěných společenských vztahů, třeba i proti vůli státní moci. Obsah pojmu moc veřejná je tak širší než pojmu moc státní, když tato moc je součásti moci veřejné.  Z toho vyplývá, že moc veřejná je vykonávána jak

■ orgány státní moci tj. orgány  mocí

Ø  zákonodárné,

Ø  výkonné,

Ø   soudní,                                                                                                                                tak

■ dalšími nestátními subjekty, zejména orgány  samosprávy (územními, zájmovými), tzv. veřejnoprávními subjekty.

STÁTNÍ MOC

Státní moc je tak druhem veřejné moci. Disponuje ji sám stát a zabezpečuje ji prostřednictvím zvláštního aparátu, označovaného jako státní mechanismus.

 Státní moc je často charakterizována jako   

„schopnost státu vnutit svou vůli subjektům, které jsou v dosahu jeho právního
řádu“.

Slouží jako prostředek organizace a řízení společenských vztahů uvnitř určité státní formy společnosti. V novějším pojetí je státní moc chápána jako zastupitelská demokracie, která je rozšířená o přímou demokracii (spoluúčast občanů).

Podle ústavního zákona č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů, je zdrojem veškeré státní moci lid, který tuto moc vykonává prostřednictvím orgánů moci zákonodárné, výkonné a soudní.^[2]

MOC ZÁKONODÁRNÁ [3]

Zákonodárství obecně představuje tvorbu a přijímání zákonů zákonodárnými orgány,
tj. oprávnění k vydávání zákonů.  Jedná se o jednu z nezávislých součásti státní moci
(vedle moci výkonné a soudní) svěřené zákonodárci.

Zákonodárce je orgánem vykonávajícím zákonodárnou moc.  Tím je v ČR dvoukomorový Parlament. Komory tvoří Poslanecká sněmovna Parlamentu ČR a Senát.

Oprávnění zákonodárce upravovat prostřednictvím zákonů různé oblasti společenských vztahů vyplývá z Ústavy ČR[4].  Zákonodárce pak již při vydávání zákonů není ničím omezen, může normovat kteroukoli oblast společenských vztahů, aniž by k tomu potřeboval zvláštní zmocnění. Nicméně při tom nesmí překročit ústavní rámec. Stalo-li
by se tak může Ústavní soud předmětný zákon nebo jeho část zrušit.

MOC VÝKONNÁ – EXEKUTIVA

Další součásti státní moci je moc výkonná.  Je vykonávána orgány výkonné moci,
kterými jsou v ČR  zejména prezident, vláda a orgány veřejné správy.  K jejích základním úkolům zejména orgánů veřejné správy patří výkon zákonů přijatých moci zákonodárnou. Z uvedeného je možno dovodit, že:

                                                              ■ zákonodárné orgány zákony vytváří,

                                                              ■ orgány veřejné správy zákony provádí.

Na tom nic nemění skutečnost, že veřejná správa se  sice  podílí 

Ø  na  přípravě zákonů (např. zákonodárná iniciativa krajů), nicméně  její  vůle  není  pro přijetí zákonů rozhodující.

Ø  na tvorbě práva (vydávání podzákonných právních předpisů – nařízení vlády,
vyhlášky ústředních správních úřadů, obecně závazných vyhlášek a nařízení krajů
i obcí), nicméně se nejedná o zákonodárství, ale o odvozenou normotvorbu,
tj. vydávání právních předpisů „na základě zmocněni v zákoně, k provedení zákona  a v jeho mezích“.

Bylo–li výše uvedeno, že veřejná správa je projevem výkonné moci ve státě můžeme
ji vymezit i z negativního hlediska, a to jako státní činnost, která je státem vykonávána vedle zákonodárství a soudnictví.

MOC SOUDNÍ

Moc soudní vykonávají nezávisle soudy, které jsou podle stupňů rozhodování a působností uspořádány do soudní soustavy. Jejich cílem je zákonem stanoveným způsobem zajišťovat v :

Ø  občanskoprávním řízení ochranu subjektivních práv,

Ø  trestním řízení rozhodovat o vině a trestu za trestné činy,

Ø  správním soudnictví přezkoumávat akty orgánů veřejné správy,

Ø  ústavním soudnictví rozhodovat o souladu právních předpisů i rozhodnutí
s ústavou,

Ø  dalších věcech, které jsou jim zákonem svěřeny.

Svou podstatou je i soudnictví výkonnou činnosti orgánů státu, tedy prováděním
(výkonem) zákonů. Rozlišující znaky s veřejnou správou však nalezneme v případě
jejich:

v  funkčního rozlišení, když soudnictví představuje  nalézání práva ve sféře
soukromých i veřejných zájmů, v případě veřejné správy nejde o primárně o nalézání práva, ale zejména o realizaci  zájmů veřejných v mezích práva,

v  organizačního rozlišení, když oproti veřejné správě je soudnictví realizováno
orgány, které si jsou vzájemně rovny, a i přes hierarchické uspořádání jejich
soustavy jsou na sobě, co se týče jejich nadřízenosti a podřízenosti a z toho vyplývající vázanosti příkazy výše postavených orgánů, zcela nezávislé. Nezávislí jsou ve svém rozhodování i jednotliví soudci.

v

vSoustava soudní se takto vyznačuje koordinaci. Soustava orgánů veřejné správy spíše subordinaci, tj. nadřízenosti a podřízenosti, vč. z toho vyplývající vázanosti příkazy výše postavených orgánů,

v

1.2          ZBÝVAJÍCÍ VEŘEJNÁ MOC

     Jedná se o tu část veřejné moci, která je v příslušném rozsahu svěřena  státem subjektům nestátního charakteru ke správě veřejných záležitostí. Tím je současně od státní moci odvozena a nemůže s ní být v rozporu. Projevuje se jako decentralizovaná státní moc a její subjekty společně se státem zabezpečují správu státu, jakožto veřejnou správu.

Zmíněné subjekty jsou nazývány veřejnoprávními samosprávnými korporacemi, které
se člení na :

●  územní veřejnoprávní korporace, kterými jsou

             • základní územně samosprávné celky (obce),

             • vyšší územně samosprávné celky (kraje),

● zájmové  veřejnoprávní korporace (neúzemního charakteru), mezi které patří např. veřejnoprávní korporace s povinným členstvím (lékařská komora, komora daňových
poradců, notářská komora, advokátní komora, stomatologická komora), veřejnoprávní korporace s nepovinným členstvím (hospodářská a agrární komora) či vysoké školy.

Nestátní subjekty sice svou subjektivitu odvozují od státu nicméně  se  od státních orgánu odlišují zejména  vlastní právní subjektivitou a z toho  vyplývajícími :

                                - vlastním majetkem,

                                - vlastní odpovědnosti,

                                - vlastními volenými orgány apod.

Státní úředníci a zaměstnanci ve služebních úřadech vykonávající státní službu ve služebním nebo pracovním poměru

Úředníci a zaměstnanci územně samosprávných celků vykonávající veřejnou správu v pracovním poměru

 

1.3           

1.3         VEŘEJNÁ SPRÁVA

Vztahy mezi subjekty, regulace jejich chování v každé organizované společnosti ovlivňuji každého člena. Tyto vztahy přímo nebo nepřímo ovlivňují a vymezují jednání i seberealizaci člověka. Jak je výše uvedeno, je taková společnost v zájmu svého bezkonfliktního vývoje, oprávněná předmětné vztahy, mechanizmy a procesy organizovat a řídit. Hovoříme pak o správě veřejných záležitosti, tj. o veřejné správě, jejíž systém fungování pak vychází z principu, že svoboda jednoho občana končí tam, kde začíná ohrožovat svobodu jiného občana[5].

Lze konstatovat, že žádný právní předpis používající pojmu veřejná správa neobsahuje její definici.  Německý administrativista E. Forsthoff dokonce prohlásil, že veřejná správa může být jen popsána, nikoli však definována.[6] 

Na základě výše uvedeného je snad možno veřejnou správu charakterizovat jako :

“soustavu řídících i výkonných činností, které vyplývají z objektivní potřeby organizovaného uspořádání společnosti a jsou na území státu zabezpečovány specifickými
orgány veřejné správy“.

V současném pojetí tak chápeme veřejnou správu v ČR jako systém složeny z části (subsystému), kterou je státní správa a z části (subsystému) tvořené samosprávou. Nicméně za součást veřejné správy je vedle správy území státu, krajů a obcí, správy veřejných financí, správy užívání veřejných věcí a zařízení považována i správa veřejných záležitostí. Její smysl je dán:

Veřejná správa je formou společenského řízení. Jde tedy o řízení lidí lidmi.

Vykonavateli veřejné správy jsou lidé (způsobilé fyzické osoby, které  jsou v přímém  kontaktu s jejími adresáty, tj. cílovými subjekty  veřejné správy) a lidmi jsou také adresáti jejího působení.

1.4         VEŘEJNÝ SEKTOR

Ve společnosti má veřejný sektor významnou a nezastupitelnou roli. Oproti soukromé sféře (soukromým podnikům – soukromoprávním korporacím), které vyvíjejí aktivity směřující zejména k  dosažení maximálních ekonomických efektů, tedy zisku a s jejichž pomocí uspokojují své vlastní potřeby, je smyslem fungování  veřejného sektoru  a jeho organizací především uspokojování  nikoli vlastních potřeb, nýbrž potřeb cizích.

Jedná se zpravidla o takové statky a služby, které jsou ekonomicky neefektivní, a tedy pro soukromé organizace nezajímavé. Jsou vždy, na rozdíl od soukromých statků
a služeb, financovány z veřejných zdrojů, musí být přístupné všem, z jejich spotřeby nemůže být nikdo vyloučen. Pro úspěšné naplňování svého poslání musí dobře fungovat komunikace mezi všemi úrovněmi veřejné správy (státní – ústřední, krajské, obecní)
a mezi všemi ostatními aktéry, kterým jsou služby primárně určeny.

Veřejný sektor je zastoupen především veřejnou správou, kterou tvoří soustava institucí s centrální nebo územní působností. Hovoříme pak o státní správě a samosprávě.

Rozlišování veřejného a soukromého sektoru nachází odezvu i v pracovněprávních vztazích, konkrétně např. v ustanoveních o odměňování za prací. V soukromé –
nestátní sféře je za práci poskytována mzda, kdežto ve státní sféře plat[7].

1.5          ZAMĚSTNANCI  VEŘEJNÉ SPRÁVY

Personální základ veřejné správy je založen na tom, že veřejná správa je formou
společenského řízení. Jde tedy o řízení lidí lidmi.

 Právní předpisy nestanoví pouze vůči jakému okruhu osob je veřejná správa adresována, určují rovněž, které osoby a s jakými předpoklady mohou veřejnou správu vykonávat.

Vykonavateli veřejné správy jsou lidé a lidmi jsou také adresáti jejího působení. Z hlediska funkčnosti je proto důležité právně reglementovat specifické podmínky
a požadavky na  personální obsazování  institucí veřejné správy. Oporou takového požadavku je nepochybně skutečnost, že bezprostředními vykonavateli veřejné správy jsou v naprosté  většině  způsobilé fyzické osoby, které  jsou v přímém  kontaktu s jejími
adresáty  (cílovými subjekty  veřejné správy). Na místě svého pracovního či funkčního
zařazení pak reprezentují nejen sebe, ale především jsou reprezentanty příslušného úřadu, obce, kraje a státu.

Zaměstnancem veřejné správy zpravidla rozumíme,

fyzickou osobu, která je k veřejné správě vázána na základě svého pracovního nebo obdobného vztahu (služebního).

Bezprostředními vykonavateli veřejné služby jsou tak její zaměstnanci zařazení do příslušných orgánů veřejné moci, potažmo orgánů veřejné správy. Nicméně oproti
zaměstnancům soukromé sféry (nestátního sektoru) vykonávajících tzv. závislou prací, vymezenou pouze zákonem č. 262/2006 Sb., zákoníkem práce, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen zákoník práce) je právní regulace činnosti osob vykonávajících
veřejnou službu obsahem rozsáhlejší škály právních předpisů. Tato situace je dána tím,
že výkon veřejné správy je vnitřně strukturovaný a právě podle personálního zařazení fyzických osob do příslušného veřejnoprávního orgánu se rozlišuje právní regulace jejich činnosti při výkonu práce.

1.6          VEŘEJNÁ SLUŽBA

Jak bylo uvedeno v úvodu, používá se pro obecné vymezení činnosti a označení právního postavení veřejných zaměstnanců pojmu veřejná služba.

V užším smyslu se pod tento pojem zařazuje jen právní postavení a činnost

Ø  úředníků 1.7          PRACOVNÍ POMĚR A  SLUŽEBNÍ POMĚR