1
Materiál 8
Teorie vládnutí a veřejné volby
1.1 Vymezení problémů vládnutí
V rámci existence člověka jako sociálního tvora dochází k tvorbě společenských institucí,
které spojují biologické rodiny do „lidské“ určenosti. Tyto instituce se stávají podmínkou jeho
existence, neboť regulují aktivity členů skupiny tak, aby byly vykonávány potřebné činnosti
důležité pro jeho existenci i existenci celé skupiny. Tím umožňují členům uspokojovat jejich
potřeby a upevňují jejich vzájemné propojení. Z tohoto důvodu institucím nemohou být
lhostejné postoje, když dochází k ignorování nebo dokonce odmítání aktivit, kdy se realizují
vzájemné závazky členů. Proto společnost z důvodů soudržnosti si musí vytvářet vládní kontrolní
a správní organizace a musí mít k dispozici restriktivní složku.
Aby bylo zabezpečeno fungování společnosti, vznikají instituce formální i neformální.
Charakteristické pro formální instituce je jejich status a přesné vymezení funkcí a nástrojů,
které má k dispozici. Neformální instituce vyrůstají z reálných kolektivů a způsobu
respektování vazeb v konkrétních situacích. Pokud přetrvávají dále, je to důsledek
dlouhodobosti podmínek, které je vyvolaly v život.
Z funkčního hlediska můžeme tyto instituce dělit na:
Ekonomické instituce, které vznikají z důvodu produkce statků pro zabezpečení života
společnosti a jedinců.
Politické instituce zabývající se veřejnou mocí, a to jak jejím získáním, tak i udržováním.
Jde tedy o způsob užívání nástrojů ovlivňování společnosti.
Výchovně vzdělávací instituce, jejichž funkcí je rozvoj a udržení nakumulovaných
poznatků ve společnosti, socializace nových členů společnosti ve smyslu získávání
adekvátních postojů a způsobů jednání, které jsou v dané společnosti považovány za
potřebné. Patří sem také vědecké instituce.
Kulturní instituce vznikají na základě potřeby udržovat a rozvíjet způsob bytí dané
společnosti, pěstovat vzájemnou sounáležitost a umožnit nacházet nové formy výpovědi
o prožívání doby, ve které společnost historicky existuje. Zároveň pečuji o ochranu
minulosti, která zrodila stávající stav, a tak zaručují kontinuitu společnosti.
Sociální instituce ve smyslu forem existence sociálního zabezpečení života člověka. Jsou
to instituce starající se o náplň volného času, lokálních zájmů apod. Organizují to, co by
se dalo nazvat každodennost bytí (sportovní, profesní spolky, spolky přátel osobností,
zájmové platformy aj.).
Náboženské instituce mají silný vliv na duchovní sféru bytí člověka. Tyto organizace
vznikají na základě představy existence transcendentních bytostí a jevů. Jejich cílem je
organizovat stejně smýšlející lidi do organizace uznávající společné rituály vztahující se
k nadsmyslovým jevům, které se zpravidla nevztahují k empirickému vysvětlení. Pro
2
vědu však tento nadsmyslový svět existuje (osvojená myšlenka se stává
materializovanou silou v procesu jednání člověka) a ovlivňuje chování i způsob
společenských vazeb. Dominanty hodnot náboženského světa jsou totiž promítány do
společenské existence.
V dalším výkladu se budeme věnovat již pouze prvním dvěma institucím, neboť ty mají z
našeho zorného úhlu největší vliv na společenskou organizaci.
Pokud se podíváme na pojetí společnosti jednoho z klasiků sociologie Talcota Parsonse,
vidíme, že jí vymezuje jako „typ sociálního systému, v jakémkoliv světě sociálních systémů,
který dosahuje jako systém nejvyššího stupně soběstačnosti vzhledem k svému prostředí“.
(PARSONS, T. Společnosti. Vývojové a srovnávací hodnocení. Praha: Svoboda, 1971, s. 29)
Znamená to, že chápe vnitřní organizaci za jeden ze základních znaků společenství lidí. Toto
pojetí je odlišné od běžného chápání „pojmu společnosti jako celku složeného z lidských
jedinců“. (PARSONS, T. c. d. s. 29) Soběstačnost definuje jako řízení vztahů k pěti rovinám fyzicko-organickému
prostředí, organismům chování, systémům osobnosti, kulturním
systémům a nejvyšší realitě - a vlastního stavu vnitřní integrace.
Jinak řečeno, společnost musí mít úzké vzájemné vztahy, fungovat v určitém prostředí a
osobnosti a musí mít silné vzájemné vazby. Přitom každá sociální struktura má své vedení, je
tedy řízena k naplňování určitých cílů. Jejím předpokladem je schopnost sebereprodukce, tj.
předávání institucí dalším pokolením na základě existence pospolitého života. Pak lze instituci
definovat takto.
Instituce lze definovat „jako ustavené způsoby řešení problémů přežití“ a „organizace
představují typ vztahů, které se mezi lidmi ustavují v průběhu řešení těchto problémů. V
nejširším smyslu je organizace podmnožinou instituce, neboť způsob, jakým se lidé organizují,
je jen součást způsobu, jakým řeší své problémy… Zpravidla jsou však organizace chápány v
méně obecném smyslu jako konkrétní podoba určitého sociálního útvaru (škola jako organizace
vzdělání...)“. (KELER, J. Úvod do sociologie. Praha: Sociologické nakladatelství. Vydání
druhé, upravené, 1992, s. 70-71)
Se společenskou organizací vzniká problém výkonu moci, tj. problém vládnutí. Ten existuje
od samého počátku lidské organizovanosti. Dnešní široké pojetí politické činnosti se
neredukuje na formu výkonu státní moci, ale znamená „jakoukoliv závaznou regulaci kolektivní
akce na úrovni určité společnosti jako celku“. (KELER, J. c. d., s. 72) Vyplývá to z charakteru
řízení. Jestliže existuje vědomá společnost, musí být řízena. A v nejširším významu řízením
„rozumíme činnost směřující k vyvolání fungování jiných věcí, jež jsou shodné s cílem toho,
kdo je řídí. Řízením v užším významu přesněji: „řízením lidí“ opět rozumíme (ve formální
organizaci) činnost směřující k vyvolání činnosti jiných lidí, jež je shodná s cílem toho, kdo je
řídí“. (ZELENIEWSKI, J. Teorie organizace a řízení. Praha: Svoboda, 1967, s. 297)
3
A k tomu abychom mohli řídit společnost, musíme mít moc, tj. musíme mít schopnost
někomu vnutit cizí vůli. „Moc nad lidmi není nic jiného než možnost jejich řízení.“
(ZELENIEWSKI, J. c. d., 1967, s. 299) Neformální moc vyplývá z přirozené autority osobnosti
(skupiny osobností), z její schopnosti přesvědčovat a uplatňovat svůj vliv. Formální moc je pak
důsledkem postavení v rámci organizace a její právo rozkazovat a vynucovat plnění příkazu.
Každá moc potřebuje „souhlas podřízených“, což znamená, že musí existovat, alespoň u
většiny, dobrovolný souhlas s podřízeností v rámci systému. Pokud existuje pouze přinucení,
chybí zde prvek řízení a existuje pouze síla, avšak přinucení kombinované s motivací vede k
vytváření samostatné aktivity. Jinak řečeno, veřejné orgány nemohou být postaveny pouze na
represi, jinak jakákoliv oslabení, chyba nevede ke korekci, ale ke zhroucení. Akceptace moci
je tak nezbytnou součástí existence společenského organismu. Zdroje této akceptace lze
zformulovat následně:
Pokud většina uznává určitou nadřazenou osobu, pak se její neuznání může objevit ve
špatných vztazích s okolím a snížení možností seberealizace i profesionálního a
sociálního postupu.
Represe může přijít i od nadřízeného v celém rejstříku možných „nepříjemností“.
Výchova - vypěstovaný zvyk respektovat nadřazené autority a považovat to za naprosto
legální způsob uspořádání společenských vztahů.
Přirozená autorita nadřízeného, která je založena na jeho znalostech, konání,
respektování potřeb podřízeného a podobných charakteristik vzbuzující důvěru
podřízeného.
V politické oblasti tento vztah může vzniknout i na základě jiné preference hodnot, kdy
se jedinec či skupinu dobrovolně podřídí z důvodu nezájmu o problematiku a snahu
získat prostor pro jiné aktivity. Např. za získání výhod v ekonomické, (kulturní,
náboženské) aktivitě budu respektovat a uznávat trojí politiku v oblasti zahraničí,
sociální atd.
Samozřejmě, že disponování s mocí má své mantinely a pokud je držitel moci poruší,
dochází k negativním trendům vývoje. Z krátkodobého hlediska je možné takovýto postup
udržet, z dlouhodobého nikoliv.
Společenská organizace musí zároveň řešit problém stálosti. Ve společnostech, kde ještě
neexistovaly specializované správní orgány, to bylo řešeno zpravidla dědičností postavení nebo
vytvořením náboženských mýtu a rituálů, které udržovaly pospolitost ve stanovené struktuře
aktivit. V moderní době vznikly úřady, jejichž činnost je nezávislá na střídání osob, neboť
nikoliv osoba, ale úřad je koncentrována moc. Úřad je součástí sociálního prostředí a v dnešní
době se prosazuje snaha oddělit jeho fungování od vlastnictví a postavit ho do role neutrálního
vykonavatele moci. I když první takový pokus vznikl poměrně brzy, z hlediska fungování státu
se jednalo o starověké čínské mandaríny, jejichž postavení se neodvozovalo od původu či
vlastnictví, ale od profesních zkoušek a fungování v rámci správního aparátu.
Oddělování správní a ekonomické moci je výsledkem několika procesů - dělby práce,
změnou podmínek, které si vynutily změnu postavení státu (pravidelný výběr daní, vznik
specializovaného justičního aparátu, potřeba nárůstu vzdělávání obyvatel atd.), nutnosti
4
výstavby nové infrastruktury v národním hospodářství (dopravní infrastruktura, infrastruktura
ozbrojených sil), potřeby zabezpečit vědu a jiné podmínky pro rozvoj hospodářství. Přechod
společnosti na novou trajektorii vývoje se odrazil i ve změně teoretického chápání moci.
1.2 Přehled názorů na vládnutí
První zásadní věc, kterou si musíme uvědomit, je, že v předindustriálních společnostech
správa veřejných věcí nebyla považována za práci v dnešním slova smyslu. Práce se vztahovala
k aktivitám nižších sociálních skupin, nikoliv k vládnoucím vrstvám společnosti. Vládnutí byl
přirozený způsob existence vládnoucí vrstvy, který měl často transcendentní původ a sociální
normy byly přenášeny přímo „z nebes“. Jistou výjimkou byl zde čínský konfuciánský systém.
Ten byl založen na principu zdokonalování člověka a ti, kteří získali kulturní povědomí na
základě studia a dodržování prospěšných tradic na základě své ušlechtilosti, měli právo
spravovat stát. Vládnoucí třída se pak má opírat o úřednický aparát, který mál řídit nevzdělaný
lid.
Konfucius (Kchung-c' nebo Kchung Čchiou, 551-479 př. n. l.) přinesl pojem morálního
chování nezávislého na rituálech moci jako základ vládnutí. Starší a lidé stojící výše na
hierarchickém žebříčku mají právo na úctu. Přitom vládci mají posuzovat své poddané podle
jejich schopností.1
Jeho vliv, a i jeho následovníci se zasloužili o vybudování specializovaného
správního „nebožského“ aparátu založeném na profesionalismu.2
Zároveň však příklad Číny
ukázal, že to může být dvousečná zbraň, neboť neustálé pěstování tradice a minulých vzorů
vedlo ve svém důsledku k izolaci této vyspělé kultury a její pozdější stagnaci. Z toho vyplynul
důležitý poznatek pro řízení společnosti - nutnost otevřenosti a řízení změn místo jejich
potlačování.
V evropské myšlenkové tradici se již od Aristotelových dob nedefinovala politika jako
hledání klidu a rovnováhy, ale byla určována na základě zájmů jednotlivých sociálních skupin.
Ve své charakteristice ústavy používá následující formulace. „Jejich ústava byla zcela
oligarchická“. (ARISTOTELES. Athénská ústava. Praha: ARISTA a BASET, 2004 dotisk,
2010, 2, 2) „Stará Ústava před Drakontem byla uspořádána takto: úřady byly obsazovány podle
urozenosti a bohatství." (ARISTOTELES, tamtéž, 3, 1) „Když je lid pánem hlasování na soudě,
je pánem ústavy.“ (ARISTOTELES, tamtéž, 9, 1)
V antické myšlenkové tradici nebyla pochybnost o vládě jako nástroji určitých zájmů a
určitých sociálních skupin. Tento názor prorůstal celou společností a je vystopovatelný téměř
u všech antických historiků. Bůh tam sehrává svoji roli nezúčastněného pozorovatele, který
zasahuje pouze v určitých neočekávaných situacích. Nemění však sociální poměry, křesťanské
1
Ke specifice vývoje myšlení a vlády v Číně viz BÖTINGER, W. Kultura ve staré Číně. Praha: Panorama, 1984, s.
162-169; SEIDLER, G. L. Politické myšlení starověku a středověku. Praha: Nakladatelství politické literatury, 1965,
s. 25-41.
2
Blíže viz BROOK, T. Čtvero ročních dob dynastie Ming (Čína v období 1368-1644). Praha: Vyšehrad, 1998;
PALÁT, A. a J. PRŮŠEK. Středověká Čína. Společnost a zvyky v období dynastie Sung a Jüan. Praha:
DharmaGaia, 2001.
5
myšlení přináší zvrat v tom, že moc je omezena božími (eticko-morálními) zásadami a vzniká
tak dualismus. Zde se nebudeme zabývat sporem o tento princip projevující se v císařsko
papežských sporech o investituru, odlišnost kanonického a světského práva atp. Jen poukážeme
na logiku výkladu, která byla asi nejsrozumitelněji zformulována Dantem.3
Pod integračním vlivem křesťanských myšlenek v evropském prostoru převládala představa
jednotné říše. Křesťanský svět patří pod jedinou vládu a ta patří papeži. Císař je jeho orgánem
z hlediska výkonu moci. Jedině papež je zástupce Boha a světský panovník získává své
pověření k výkonu moci od církve. Světskou vládu nechápe ve smyslu sv. Augustina jako věčné
království boží, ale jako pozemsky výkon správy. A jestliže je celý vesmír řízen jediným Bohem
jakožto monarchou vesmíru, pak musí platit i vláda Boha nad Zemí.
Pro světský způsob vlády je nejlepší, když je založen na spravedlivosti a té se lépe dosahuje,
pokud neexistuje žádostivost, hříchy se nevymknou kontrole církve a budou korigovány
směřováním k ideálu života na základě božích přikázání. Avšak jediné panování neznamená,
že se Bůh (papež) zabývá vším. Vláda je strukturována od nejvyššího vládce směrem k dalším
stupňům zeměpánů. Jediná vláda tak ctí zásadu rozvrstvení výkonu moci.
Ve 14. století se rodí i významný příspěvek do pojetí výkonu moci v arabském světě. Ibn
Chaldún (1332-1406) jako islámský učenec vychází z božského principu, ale společenskou
organizaci vysvětluje z vědomí kmenové sounáležitosti. V tomto smyslu se značně liší od
křesťanského universalistického a dualistického vysvětlení. Zároveň staví civilizaci na lidské
práci. „Civilizace a její pokrok, jakož i prosperita obchodů je závislá na lidské práci a úsilí
vynaloženého na zabezpečení prospěchu a zisku. Když lidé přestanou usilovat o zabezpečení
blahobytu a zastaví výdělečnou činnost, civilizace ochabuje a nastává všeobecný úpadek.“ (IBN
CHALDÚN. Al-Mukaddima. Úvod do dějin. Bratislava: Tatran, 1984, s. 165)
Jeho pojetí světa jasně vymezuje souvztažnost mezi politickou a ekonomickou mocí, kdy za
nutnost považuje existence souladu obou rovin. Taktéž zcela ekonomicky vysvětluje centrální
pojem spravedlnosti. „Kdokoliv si přivlastňuje majetek někoho jiného nebo využívá jiného na
nucené práce, nebo vznáší vůči němu neoprávněné požadavky nebo mu ukládá povinnosti, které
se příčí náboženskému právu, dopouští se vůči tomuto člověku nespravedlivosti. .... civilizace,
která je její materiální základnou, podléhá zániku, jestliže lidé ztratí naději a iniciativu.“ (IBN
CHALDÚN c. d., s. 167) Tímto pojetím vzájemné souvislosti ekonomiky a politiky arabský
svět již ve 14. století zformuloval základy moderního pojetí.
V evropském prostoru dochází ke zvratu v souvislosti se třemi jmény Niccolo Machiavelli
(1496-1527), Hugo Grotius (1583-1645) a Jean Bodin (1530-1596). Zde dochází pod vlivem
doznívající renesance a reformace ke zvratu, který byl konceptuálně připraven v Českých
zemích.
Kořeny tohoto zvratu musíme hledat v husitském hnutí a kritice církve. Již Karel IV. pozval
do Prahy rakouského augustiánského mnicha Konráda Waldhausera, který ostře kritizoval
povrchní a formální projevy zbožnosti, nepravosti a nemravnosti. Za to byl odeslán do Říma,
3
Blíže viz DANTE ALIGHIERI O jediné vládě. Praha: Melantrich, 1942.
6
aby se zodpovídal. Po návratu do Prahy umírá roku 1369. Spolu s ním začal vystupovat Jan
Milič z Kroměříže, který se v roce 1363 vzdal významných funkcí i osobního majetku a začal
brojit nejenom proti nepravostem v církvi, ale i proti útisku chudých. Vznikla celá skupina jeho
příznivců, takže Jan Hus navázal na řadu kazatelů. Po jeho smrti se dostal do čela Jakoubek ze
Stříbra, který prosadil kalich jako symbol rovnosti, kdy církev přestala mít v obci křesťanů
výsadní postavení, a vyřkl program Čtyř pražských artikulů, který mimo jiné žádá vyvlastnění
církevního majetku. Ale i další požadavky - svobodu hlásání božího slova a aby stát bděl nad
mravností (prostituce a další hříchy) a hodnotil bez ohledu na výsady i osoby církevního stavu.
Uznání tohoto stavu v Basilejských kompaktátech později znamenalo inspiraci pro evropskou
reformaci a formování novověku společnosti. Příkladem světskosti uvažování může být
vystoupení posla Jiříka Poděbradského Albrechta Kostky z Postupic při jednání
s francouzským králem Ludvíkem XI. Podle záznamu vyslovil i toto: „ale divná jest věc, že vy,
prelátové, neradi vidíte, aneb nedopúštiete, aby co dobrého světští lidé sami mezi sebou jednali,
než všechno aby skrze moc a duostojenstvie prelátské šlo, a o všech věcech světských abyšte
vy věděli“. (Deník panoše Jaroslava o poselství pana Albrechta Kostky z Postupic k Ludvíku
XI., králi francouzskému v roce 1464. In: Ve službách Jiříka krále. Praha: Evropský literární
klub 1940, s. 16)
Přínos Niccola Machiavelliho nespočíval v „cynismu“, jak je mu často připomínáno, ale v
empirickém pohledu na problematiku vlády, kdy kritériem pro hodnocení přestalo být
naplňování božích ideálů, ale úspěch při realizaci vlastních cílů vladaře, který zastupuje zájmy
státu a tím i své vlastní. Zároveň definoval ekonomickou podstatu rozporu. „V každém státě se
střídají dvě tendence - lid se vzpírá nadvládě boháčů a ti si zase neodpustí, aby lid
neporučníkovali a neutiskovali.“ (MACHIAVELLI, N. Úvahy o vládnutí a o vojenství. Praha:
Naše vojsko, 1987, s. 43)
Pochopení tohoto zvratu, že mezi politikou a ekonomikou je úzká součinnost, je asi nejlépe
zaznamenána v myšlenkovém posunu Fridricha II. Velikého. Stačí porovnat dva jeho spisy
Antimachiavelli a Závěť. V prvním vidí jako korunní princ poslání vladaře v mravním a etickém
výkonu vladařské funkce, veřejně publikuje svůj odpor proti zahraničnímu verbování vojáků,
aby se toho v pozdější praxi v zájmu Pruska zúčastnil. Války ho taktéž posunuly od morálky k
ekonomice. V Závěti přímo říká „Moc Pruska není založena na vnější moci, ale na obchodu a
průmyslu.“ (Z politických spisů Fridricha II. Velikého, krále pruského. Praha: Melantrich,
1940, s. 187)
V Bodinově koncepci státu4
(Les six livres de la Republique - 1576) již není místo pro
božské zásahy, ale je založen na koncepci přirozeného práva. V nezralé podobě je stát chápan
jako svrchovaná entita společenské struktury doplněná o soukromé vlastnictví a rodinu jako
4
Základní přehled názorů Bodina a Grotia viz. SEIDLER, G. L. Predmarxistické politické myslenie. Novoveké
politické myslenie. Bratislava: Pravda, 1980, s. 44-59.
7
přirozenou formu života. Na rozdíl od Machiavelliho nesouhlasí s tezí, že role státu je určena
jeho zájmem. Stát se musí starat i o duchovní aktivity, a to i o intelektuálně etické hodnoty. V
práci Methodus ad facilem historiaram cognitionem (1566) došel k závěru, že dějiny tvoří
východisko pro pochopení sociálních institucí a jejich proměnu. Zformuloval zde také
myšlenku vlivu geografických, klimatických a ekonomických faktorů na způsob vlády.
Nizozemec Grotius ve spisu De iure belli ac pacis (1625) vrátil do evropských úvah etický
racionalismus antiky, zbavený teologické formy. Vychází z instinktu stáda, který vede k
existenci společenské organizace a v případě, že se stát opírá o axiomy budování přirozeného
práva, je dokonalou jednotkou společenství lidí. Přirozenost státu ospravedlňovala jeho silné
postavení v rámci ostatních společenských struktur. Za základ vzal Grotius římské vyjádření
soukromého práva, jehož principy povýšil na mezinárodní úroveň. A tak se začal projevovat
trend zásadní role smluv mezi zeměmi. V Grotiově pojetí se akceptování hierarchické struktury
nebudovalo na náboženské koncepci ani strachu z násilí, ale na vědomém závazku jednotlivce
vůči státu. Tím vznikla koncepce práv a závazků státu vzhledem k jedinci, a naopak jedince
vůči státu. Model smlouvy vedl k odmítnutí názoru o nadřazenosti státu vůči jedinci. Od
Grotiova vystoupení existují dvě varianty pojetí rozhodování. První vychází z toho, že člověk
jako jedinec je organickou součástí celku a druhá, že společnost je souhrn jedinců. Tito jedinci
jsou svobodní a pouze delegují část svých práv. V každém uceleném systému je pak problém
vládnutí modelován na základně vymezujících podmínek, které jsou odlišné z hlediska
rozdílnosti kvalitativního pojetí.
Zásadní vliv na výkon moci mělo Hobbesovo vystoupení. Ten patřil mezi racionalistické
filosofy, avšak jako současník Anglické revoluce si byl vědom iracionalistických prvků v
lidském jednání. V praxi viděl, že lidský úsudek bývá často veden citovými pohnutkami. Tím,
že poznal náboženský a jiný fanatismus, úsudky vycházející z předpojatosti a jednání založené
na iracionálním přístupu ho vedlo k požadavku neomezené autority státu, která měla omezit
takovéto formy jednání. Vědění, tak jako u Bacona mu bylo mocí, která však častokrát musela
ustoupit iracionalitě.
Řešení vidí ve spolupráci „vladaře“ s „lidem“. „Mocní lidé jen stěží stanoví něco, co zakládá
sílu brzdící jejich žádosti; a učení zavrhují vše, co odhaluje jejich omyly a tím ubírá jejich
vážnosti. Zato duch prostého lidu, není-li zahalen závislostí na mocných nebo počmárán názory
učitelů, je jako čistý papír, vhodný přijmout vše, co mu natiskne veřejná moc… Není v tom
žádná nesnáz, jen když má vladař svou moc úplnou; nesnáz je leda z toho, co pochází z jeho
chyb nebo chyb těch, kterým svěřil správu státu. Je tedy jeho povinnost postarat se, aby lidé
byli tak poučování.“ (HOBBES, T. Leviatan neboli o podstatě, zřízení a moci státu církevního
a občanského. Praha: Melantrich, 1941, s. 349)
Jeho autorita státu vychází z nutnosti poslušnosti a dodržování řádu, jinak se nemůže
realizovat blahobyt. Na druhé straně výkon moci je omezen spravedlností, tj. respektování
vlastnictví. Obdobně zajímavé, byť stejně diskutabilní jsou jeho úvahy o správě ekonomických
procesů. Vladařova moc zasahovat do veřejných sdružení je dána v momentu, kdy tam
vzniknou konflikty a správa kolonií je přísně teritoriálně vymezena. Vlastním obchodním
společnostem nedává charakter veřejné společnosti a monopol obchodu považuje za
8
nevýhodný. „Neboť obchodníci doma majíce všechen vývoz v rukou, ustanovují v
hospodářstvích a řemeslech ceny docela podle libosti. A majíce v rukou všechen dovoz,
ustanovují ceny na všechno zboží cizozemské... Obojí je pro lid nevýhodné.“ (HOBBES, T. c.
d., s. 258) V jeho pojetí, pokud není cílem aktivity obecné blaho, nemůže je stát nechat
nekontrolovatelně působit a je vždy vrchní autoritou. Proti této nadřazené roli státu při výkonu
moci samozřejmě vznikla názorová opozice. Asi nejvýznamnějším představitelem byl Ch.
Montesquieu (1689-1755).
Ten je zakladatel rozdělení moci na zákonodárnou, výkonnou a soudní. Celý problém
formuluje následně: „Vláda má být taková, aby se jeden občan nemusel bát druhého. Svoboda
neexistuje, jestliže se v jedné osobě nebo úřadu spojuje zákonodárná moc s výkonnou, neboť
muže nastat nebezpečí, že by monarcha nebo senát vydal tyranské zákony na to, aby je tyransky
použili. O svobodě nelze hovořit ani tehdy, jestli se soudní moc neoddělí od moci zákonodárné
a výkonné.“ (MONTESQUIEU, CH. Duch zákonů. Bratislava: Tatran, 1989, s. 206-207)
Zároveň vidí vztah vlády k ekonomickému stavu země. „Existují dva druhy v chudých
národů: takový, co vytvořila tvrdá vláda... protože chudoba je součástí jejich otroctví; ostatní
národy jsou chudé jen proto anebo proto, že nepoznaly pohodlný život.“ (MONTESQUIEU,
CH. c. d., s. 314) Jinak řečeno, některé jsou chudé v důsledku despotické vlády a jiné z důvodu
nevyvinutosti. U Montesquieuho vidíme i zárodky formování vědomí fiskální politiky státu,
odpovědnost za devizovou politiku, byť jeho názory jsou liberalistické, takže doporučuje
vyrovnanost rozpočtů, volnost směny atd. Ale chápe nutnost reagovat na neustále změny.
„Veřejné záležitosti se musí rozvíjet; stát by zahynul, kdyby v něm nebylo vše v pohybu.“
(MONTESQUIEU, CH. c. d., s. 365)
Již zcela novodobě zformuloval problematiku ekonomické a politické moci J. J. Rousseau.
Je často kritizován, že si idealizuje a romantizuje život v přírodní společnosti, ale co se týká
postřehů o počátcích naší moderní společnosti si určitě nedělal iluze. Chápal diferencovanost
společnosti na různé vrstvy a skupiny, „které tvoří jednotlivci sdružení nějakým společným
zájmem. I když tyto společnosti vystupují navenek méně zjevně, jejich skutečná síla není o nic
menší“. (ROUSSEAU, J. J. Rozprava o politické ekonomii. Praha: Státní nakladatelství
politické literatury, 1956, s. 27) Zároveň je chápe jako hierarchizované a uvědomuje si složitost
fungování společnosti. Vidí nadřazenost osobních zájmů přes prospěšnost zájmů společnosti.
Velmi opatrně se vyjadřuje i k problému rozhodování ve společnosti: „Zkoumejte pečlivě, jak
dochází k jakémukoliv rozhodování, a uvidíte, že obecná vůle směřuje vždy ke společnému
blahu; velmi často se však utvoří tajná frakce, skryté společenství, které dovede v zájmu
jednotlivců zbavit shromáždění sklonu k správnému rozhodování.“ (ROUSSEAU, J. J. c. d., s.
28) Na základě svých úvah pak dospívá k závěru, že „bylo by vůbec velkou bláhovostí doufat,
že ti, kdo jsou ve skutečnosti pány, dají přednost jinému zájmu než svému vlastnímu.“
(ROUSSEAU, J. J. c. d., s. 29)
Z výše uvedeného i z následného textu úvah Rousseaua lze ukázat, že řada osvícenců i jejich
následovníků neměla příliš „růžové brýle“ při pohledu na sociálně ekonomickou realitu. Zjistili,
že existuje souvislost mezi ekonomickou a politickou mocí a začali skládat model společnosti,
kde moc byla odvozena od zájmů a realizovala zájmy určitých sociálních skupin a tříd. Přitom
9
vycházeli z představy přirozenosti práv člověka, a tak jak je vystavěna konstrukce přírodního
světa na objektivních zákonech, je nutné na těchto poznaných přirozených zákonech budovat i
společnost a svět. Tento způsob nazírání pak umožnil aplikaci „přirozeného výběru“ v
Darwinově teorii na problémy společnosti. Aplikace moci se pak chápala jako přirozené právo
silnějšího. Extrémním vrcholem byla ideologie fašismu a nacismu, kde „je svět něco
absolutního, vůči čemuž jednotlivci a skupiny jsou jen relativní. Jednotlivci a skupiny jsou
vůbec myslitelné, jen pokud jsou ve světě“. (KAPRAS, J. Fašismus. Praha: Nakl. L. Mazáč,
1936, s. 57)
Pochopit tento zvrat je možné nikoliv na základě jakýchsi sociálních teorií, ale na základě
situace počátku 20. století. Jako první na tento problém poukázal John A. Hobson, který je
autorem pojmu imperialismus v jeho ekonomických souvislostech. Již v roce 1902 píše „zájmy
národa jako celku jsou podřízeny zájmům jiných kruhů, které si přisvojují právo kontroly nad
národními zdroji a používají jich pro svůj soukromý zisk. To není ani zarážející, ani nehorázné
obvinění, to je ta nejobvyklejší choroba všech forem vlády. Slavná slova sira Thomase Morea
jsou dnes tak pravdivá jako když je psal. „Všude pozoruji určité spiknutí bohatých hledajících
vlastní výhody ve jménu a pod rouškou obecného blaha.“ (HOBSON, J. A. Imperialismus,
Praha, NČSAV, 1962, s. 77) Je si zároveň vědom sociálně ekonomických změn, které vedly k
vystřídání hegemona vládnoucího systému. „Daleko nejdůležitější hospodářský činitel v
imperialismu jest vliv investorů.“ (HOBSON, J. A. c. d., s. 81) a vidí, že se spoléhají na
politickou moc jako součást ekonomické aktivity. Za této situace vztahu politiky a ekonomiky
a výkonu moci se myšlenky o národech, o zájmech, o právech vůči zaostalým a nerozvinutým,
o nutnosti rozvinout civilizační roli „bílého muže“ atd. stávají ideologickou zástěrkou pro
prosazení ekonomických zájmů. K tomu, aby se náhodou někdo nepostavil takto pojatému
systému, myšlenky typu „ein Volk, ein Reich, ein Führer“ byly důsledkem válek a krizí, které
měli v nově definovaném pojetí politické a ekonomické moci stabilizovat vládu pro novou
vládnoucí skupinu. Jinak řečeno Darwin nenesl zodpovědnost za sociální darwinismus, úspory
z rozsahu nemůžeme zatratit kvůli existenci Hermann Göring Werkeh atp.
Zvrat v poměru ekonomiky a politiky, kdy rozhodujícím kritériem politiky se vstává
postavení monopolů a z relativně rozdrobené výrobní základny se stává koncentrovaná
ekonomická a tím i politická síla, kterou prvně prakticky prožily Spojené státy. Vzniká tak
protitlak v podobě antimonopolního zákonodárství, které se pomocí veřejné moci snaží
rozdrobit ekonomickou základnu a tím ji navrátit charakteristiky dokonalé konkurence. Toto
úsilí částečně dosahuje jistého omezení moci (viz např. rozdělení Rockefellerovské říše
koncentrované ve Standard Oil)5
, ale nepřineslo návrat ke stavu vyrovnané mocí ekonomické a
politické.6
5
V roce 1911 na základě dlouhodobého vyšetřování vynesl Nejvyšší soud výrok o nezákonné povaze Standard
Oil, a o jejím rozpuštění. Bylo to výsledkem antimonopolního zákonodárství prosazovaného reformisty od 80. let
19. století. Vůdcem tohoto hnutí se stal pozdější prezident USA Theodor Roosevelt.
6
Zachycení tohoto období viz klasická práce LUNDBERG, F. 60 rodin, které vládnou Americe. Praha: Svoboda,
1948. Tato kniha, která je určitým protikladem k Berleho a Meansovo teorii manažerské revoluce, dochází k
závěru, že úzká špička ekonomické moci převzala přímo či nepřímo i politickou moc. Oproti tomu teorie
manažerské revoluce vychází z předpokladu, že ekonomická moc se dostala do rukou profesních managerů
korporace a politická moc dále zůstává v rukou politiků kteří ji regulují.
10
Marxistická teorie na novou situaci reagovala pracemi R. Hilferdinga Finanční kapitál a V.
I. Lenina Imperialismus jako nejvyšší stádium kapitalismu, kde na základě procesů koncentrace
a centralizace kapitálu dospívá ke vzniku finanční oligarchie jako základu moci současné
politiky. Tuto představu částečně zkorigoval a zároveň rozvinul maďarský ekonom Evgenij
Varga (1879-1964) v Sovětském svazu. Jeho práce z roku 1946 „Změny v ekonomice
kapitalismu v důsledku druhé světové války“, za kterou byl zpočátku kritizován, a později mu
přinesla titul akademika, se stala základem teorie státně monopolního kapitalismu.
Rozpracování této teorie se později věnovala řada ekonomů.
V ní je stav moci mezi korporacemi a státem viděn v podobě spolupráce, kdy politická moc
rozvíjí určité tendence a přibírá na jejich rozpracování a naplňování soukromé společnosti.
Existuje řada rovin v podobě monetární a fiskální politiky, plánovaní, společné konzultace,
směňování zahraniční ekonomické orientace atd.7
. Politická moc respektuje ekonomické cíle
korporací a dalších ekonomických jednotek, vstupuje různými nástroji do jejich rozhodování.
Zároveň ekonomická moc ovlivňuje politickou moc pomocí tlaků lobbistů, tisku i voličů pro
své požadavky. Obě moci jsou si velmi blízké, nejsou však totožné.
Zvrat v systému viděl i J. M. Keynes na základě dlouhodobých změn „v růstu počtu obyvatel
a v dalších klíčových ekonomických faktorech, které vzhledem ke svému pozvolnému vývoji
unikají pozornosti současných pozorovatelů a jsou tudíž připisovány pošetilosti státníků nebo
fanatismu ateistů“. (KEYNES, J. M. Ekonomické důsledky míru. Brno: Centrum pro studium
demokracie a kultury, 2004, s. 14.) Nová situace je podle něho důsledkem růstu obyvatel a
obrovské akumulace kapitálu, která přeměňuje mocenské poměry a příčinou změn „byla právě
nerovnoměrnost v distribuci bohatství. V tom také fakticky spočívá hlavní ospravedlnění
kapitalistického systému... Nadměrná akumulace.......by se nikdy nemohla realizovat ve
společnosti, kdyby bohatství bylo rozděleno spravedlivě… Rozmach tohoto pozoruhodného
systému byl založen na dvojím švindlu či klamu. Na straně jedné pracující vrstvy z nevědomosti
či bezmoci akceptovaly poměry... Na straně druhé mohla vrstva kapitalistů jako své vlastnictví
chápat nejlepší kus koláče… Kolem premisy, že se koláč nepojídá, vyrůstaly všechny ty
instinkty puritanismu, který se v jiných dobách odkláněl od hmotného světa“. (KEYNES, J. M.
c. d., s. 17-18) Zlom vidí v 1. světové válce, kdy náhle bylo „spotřebováno“ obrovské bohatství
a „klam vyšel najevo: pracující třída již nemusí být tak ochotná podstoupit takové odříkání,
třída kapitalistická, již zbavena víry v budoucnost, pak může chtít více si vychutnat výsady
spotřeby, pokud ještě trvají“. (KEYNES, J. M. c. d., s. 19)
Jak je z výše uvedených citátů patrné, Keynes vidí změnu poměrů a psychologickou změnu
vládnoucí skupiny jako jeden proces. Politická moc musí pak respektovat požadavky reality.
jinak připravuje cestu katastrofy. Tento svůj postoj pak hájil na jednáních o Versailleské mírové
smlouvě i za cenu rozchodu s ostatními členy delegace. Jak ukázala 2. světová válka jeho úvahy
se staly pravdivé a prokázaly nutnost spojení strategických politických i ekonomických cílů a
nadřazení politické moci může vést krátkodobě k úspěchu, dlouhodobě však není prospěšné.
7
Blíže viz SOUKUPOVÁ, D. a V. ŠEDIVEC. Státně monopolní tendence v soudobém kapitalismu. Praha: SPN,
1973; MINC, B. Kapitalizm wspólczesny. Ekonomiczne problémy i tendencje rozwoju. Warszawa: Panstwowe
wydawnictwo naukowe, 1971.
11
Jeho pozdější myšlenkový vývoj nezpochybnil přesvědčení o pozitivech kapitalismu,
rehabilitoval však výkon moci ve smyslu řízení reprodukčního procesu pomocí nástrojů
slučitelných s kapitalismem. Metodologicky tak navazoval na rooseveltovský New Deal, kde
politická moc přejala zásadní zodpovědnost za naplnění ekonomických cílů pod tlakem
probíhající Velké hospodářské krize. Zde se vytvořil model, který pak přešel do válečné
ekonomiky s tím, že představitelé průmyslu přímo vstoupili do státního aparátu nebo získali k
dispozici veřejné prostředky k naplnění cílů válečné ekonomiky. Tento proces srůstání státního
aparátu, vědecko-výzkumných společností a korporací vyrábějící válečný materiál nazval
později D. Eisenhower vojensko-průmyslovým komplexem. Tento komplex je dnes specifickou
sférou integrace politické a ekonomické moci obdařený specifickým způsobem řízení, ochrany
a uplatňování své moci (domácí a zahraniční tajné služby, soukromé vojenské a bezpečnostní
agentury, způsoby financování atd.).
Vážné pochybnosti o oddělení politické a ekonomické moci přineslo i historické bádání ve
20. století. Při zkoumání chápání vývoje trhu (práce F. Braudela, I. Wallersteina aj.) začal
převládat názor, že dominantní roli při rozvoji sehrál monopol podpořený aktivitami států.
Volná hra tržních sil netvořila rozhodující logiku fungování, ale šlo o uplatnění politických a
vojenských potenciálů, což rozhodlo o směru vývoje. S velkou mírou pravděpodobnosti se
ukazuje, že lineárně logická kauzalita vysvětlí okamžitý stav, nedokáže se však vypořádat s
vývojovými tendencemi.
Otázky vztahu ekonomické a politické moci jsou svojí podstatou interdisciplinární. Nelze je
vysvětlit pouze ekonomicky, právně, sociologicky či psychologicky. Pokud zkoumáme tento
proces v jeho konkrétnosti, tak se nám v realitě téměř nikdy nepodaří odstranit (myšlenkově)
jeho jednotlivé roviny. Proto spíše můžeme tuto situaci popsat jako „primer inter pares“, kdy
nám dominuje určitý aspekt tohoto problému.
Z hlediska shrnutí však lze říci, že poměrně brzy se začíná již v antice prosazovat stanovisko,
že vládnutí je problém uspokojení zájmů ve společnosti, a to především ekonomických zájmů.
V evropském myšlení dřívější ani pozdější náboženské etické koncepce úplně nepotlačily tento
postoj, který s rozvojem renesance vedl k praktickým důsledkům jak z hlediska italských
městských států, tak z hlediska portugalské obchodní politiky. Později se rozšířil v celé západní
Evropě a transformoval se do dvou základních pojetí Bodinovo a Grotiovo. Výrazný vliv měl i
Hobbes, který zdůvodnil potřebu absolutistického státu a výkonu moci, jeho protipólem byl
Montesquieu s jeho dělbou moci. Od této doby se dále tento spor vyvíjí jako diskuse o
efektivitě, diktatuře, demokratičnosti a způsobu řešení společenských problémů.
V celé diskusi o fungování politické a ekonomické moci se odráží i problém vládnoucí
skupiny a její identifikace. Základní diskusní otázkou je, zdali rozhoduje demokratický
mechanismus nebo ekonomické zájmy nejbohatší vrstvy. A je nutno podtrhnout, že není dodnes
jednoznačně rozřešen.
12
1.3 Soudobé ekonomické diskuze o problémech vládnutí a
rozhodování
Výklad soudobého pojetí začneme u J. A. Schumpetera, ekonoma, který má obrovský vliv
na ekonomické myšlení, ale paradoxně žádné žáky, kteří by jeho myšlenky přijali za své a jeho
jménem rozvinuli určitou školu. Problém je pravděpodobně v originalitě jeho myšlenek a
nemožnosti jej systémově integrovat do určitých škol. Když se podíváme na jeho pojetí vlády,
zjistíme, že byl značně kritický k převládající klasické teorii demokracie.
Jeho argumenty jsou následující:8
Neexistuje jednoznačně definovaný cíl, na kterém by se lidé shodli nebo který by přijali
za svůj na základě racionálních argumentů. Jde tu o fakt, že ve společnosti nejsou
uznávány pouze jednotné hodnoty.
I při přijetí kritéria utilitářského maxima ekonomické spokojenosti není zaručena shoda
na způsobu řešení dílčích problémů. Neshody pak mohou vyvolat „zásadní“ rozkol
ohledně cílů.
Vůle lidu je odvozena od vůle jedince. Pokud neexistuje těžiště „všeobecného dobra“,
kam směřuje vůle jedinců, je celá koncepce zpochybněna. Vzniká problém kritérií pro
racionalistickou diskusi.
Pro analýzu chování jedince „jsme stále zrazováni praktickou nutností připisovat vůli
jednotlivce zcela nerealistickou nezávislost a racionální hodnotu“. (SCHUMPETER, J. A.
Kapitalismus, socialismus a demokracie. Brno: Centrum pro studium demokracie a kultury,
2004, s. 271) Dále ukazuje, že dosáhnout požadovaného stupně racionálního chování je pro
jednotlivce minimálně velmi obtížné. V jeho pojetí není rolí politických vůdců dosáhnout toho,
co „lidé opravdu chtějí“ pro vnitřní diferencovanost, ale dosáhnout přijatelného kompromisu,
tj. stavu, ve kterém může společnost fungovat, byť se nenaplní představy jednotlivých tříd a
vrstev. V jeho pojetí je problematická i hypotéza o racionálním chování. Akceptuje základní
rysy „psychologie davu“, a proto mu vyplývá, že každé veřejné shromáždění v různých
institucích má „i když v malé míře některé z rysů, které jsou tak jasně patrné na davu - snížený
smysl pro zodpovědnost, sníženou schopnost uvažování a větší náchylnost k nelogickému
chování“. (SCHUMPETER, J. A. c. d., 2004, s. 278) Zároveň vidí, že běžný spotřebitel se
nechová jako učebnicový, je ovlivňován reklamou a módním diktátem určovaným výrobci.
Sám definuje demokracii netradičně: „Demokracie znamená jen to, že lidé mají možnost, aby
buď přijali, nebo odmítli ty, kdo jim budou vládnout. Jelikož se o tom dá rozhodnout i
nedemokratickou cestou, musíme naší definici zúžit a přidat k ní další kritérium identifikující
demokratickou metodu, totiž svobodný konkurenční boj potencionálních vůdců o voličské
hlasy“. (SCHUMPETER, J. A. c. d., s. 303)
Zcela bez problému Schumpeter chápe politiku jako specializovanou aktivitu v rámci dělby
práce, kde existují konkrétní zájmy politické a politiků. Toto dokáže odlišit a odmítá pokrytecky
8
SCHUMPETER, J. A. Kapitalismus, socialismus a demokracie. Brno: Centrum pro studium demokracie a
kultury, 2004, s. 269-270.
13
věřit sloganům. Důležité pro něj je, že uznává smysl pro povinnost a naplňování ideálů, ale také
odmítá považovat politika za člověka, který by se nesnažil naplňovat osobní zájem a prospěch.
Také rozlišuje mezi voliči. Jsou lidé, kterým stačí pro naplnění osobních ambicí v životě být
úspěšným profesionálem (chemik, biolog atd.) a ti budou mít určitý způsob chování a výběru.
Naopak jiní profesionálové budou vyžadovat reformu institucí, a proto budou reprezentovat
jiný způsob chování a výběru.
Zároveň vidí, že v demokracii je správní a zákonodárná činnost jen vedlejším produktem
boje o parlamentní místa, a to bez ohledu na to, jestli se jedná o socialismus či kapitalismus.
Tudíž chápe, že demokracie je mechanismus nikoliv společenské zřízení a její kvalita se
odvozuje od kvality politiků. Je to důsledek toho, že selektivní metody si nevybírají z celkové
populace, ale z té části, která se v daném stádiu jedná jako vhodná, tj. do jaké míry zastupuje
určité skupiny. Konkurenční boj zpravidla v politice vyřadí ty osoby, které mohou najít
uplatnění jinde s nižší mírou rizik osobního života. Proto lidé v demokracii nemusí vždy dostat
vládu, po které touží nebo jakou si zaslouží. Tyto a další Schumpeterovy myšlenky nevytváří
zrovna „učebnicově“ a „novinářsky“ jednoduchý pohled na výkon moci, řada z nich se uchytila,
avšak komplexně nebyla dále rozvíjena.
Jinou komplikaci přináší Kenneth Arrow, neboť svým teorémem nemožnosti rozvrátil
Bergsonovu funkci společenského blahobytu. Řešení je pak v připuštění vnějšího faktoru.
Přínos Anthonyho Dawsona a jeho racionality voliče a racionality politických stran dal podnět
pro transfer metod ekonomie na fungování politického systému. Tak se stal přímým
zakladatelem teorie veřejné volby, která je dnes jádrem většiny teorií popisující problematiku
způsobu užití zdrojů veřejnou sférou společnosti. Velmi výrazně se rozšířilo pojetí virginské
školy, a to hlavně Jamese Buchanana a Gordona Tullocka, kteří se soustředili na průběh
rozhodovacích procesů s využitím metodologického individualismu. Tyto procesy zkoumají v
podobě rozhodování o legislativě, výkonu exekutivní moci a aktivity politických stran a
lobbistů. Nevynechávají samozřejmě ani byrokratický aparát. Jejich hlavní společná práce The
Calculus of Consent (1962) měla své následníky.9
Hlavním předmětem se zde stalo politické
ovlivňování hospodářské dynamiky, míra přerozdělování a vliv státu na rozhodovací procesy
ekonomických subjektů. Do této diskuse výrazně zasáhl William Niskanen prací Bureaucracy
and Representative Government (1971) a dalšími pracemi, kterými rozšířil pojetí byrokracie
jako výkonného a specifického orgánu realizace moci.
Prosazuje se i normativní pojetí. Jestliže pozitivní pojetí se projevuje v různých kritériích a
tím i možných přístupech k řešení situací při aplikaci určitého přístupu, normativní pojetí
přináší do rozhodování určitá pravidla. Jde přitom o pravidla, která jsou nezávislá na sociálně
ekonomickém systému. Jejich vlastností je schopnost řešit určité problémy spojené s
používáním moci. V tomto pojetí neselhává pouze trh, ale také může selhat stát.
Novum tohoto pojetí je v tezi, že k řešení problémů není dávat lepší rady politikům, ale je
nutné změnit pravidla užití moci tak, aby vedla ke kvalitativnímu posunu v práci veřejného
9
Jde o práce BUCHANAN, J. M. Limits of Liberty. Between Anarchy and Lewiathan; BRENAN, G. aj. M.
BUCHANAN. The Reason of Rules. Cambridge: Cambridge University Press, 1985.
14
aparátu. Pozornost se soustřeďuje na komparativní institucionální analýzu a vliv informací na
rozhodování. Problémem je však změna hodnot a preferencí v čase a tím i možnost
univerzálního pojetí. Avšak toto pojetí otevřelo prostor pro integraci s přístupy historické a
institucionální školy ekonomického myšlení.10
Pro tento nový směr v ekonomickém myšlení se dnes používají termíny „teorie veřejné
volby“ (public choice) nebo „nová politická ekonomie“ (New political economie). Termínem
„nová“ je snaha odlišit politickou ekonomii od výkladu, který je interdisciplinární a výkladu
marxistické politické ekonomie, který není založen na metodologickém individualismu jako
základu vztahu mezi politikou a ekonomikou. Celý koncept je založen na čtyřech bodech.11
 Metodologický individualismus
 Předpoklad racionálního chování, kde racionalita je definována pomocí vazeb užitku
a nákladů.
 Odstranění hranic mezi vědeckými disciplínami
 Zobecnění předpokladu, že sociální vztahy jsou analogické vztahům na trhu. Dochází
zde ke směnnému procesu a konkurenci. Optimální je ponechat samoregulaci.
V zásadě jde o přenesení představy „homo oeconomicus“ na chování lidí v procesu řízení
sociálně ekonomického vývoje. V současnosti jde o nejrozšířenější koncept, a proto se mu
budeme věnovat.
1.4 Teorie veřejné volby
Předmětem veřejné volby je rozhodování jako proces probíhající v interakci čtyř základních
subjektů - voličů, politiků, byrokratů a lobbistů. Velice úzce je spojena s teorií sociální volby,
analýzou zájmů a aplikací teorie her. Výchozím momentem je zde zdroj vlády a způsob výkonu
vládní moci. Řada zastánců veřejné volby tento problém neřeší. Autorita vlády je zpravidla
odvozována od problémů kolektivního výběru ústavních pravidel. Převažující názory jsou
spjaty s teorií společenské smlouvy a existencí demokratického prostředí12
.
1.4.1 Volič a volby
Základem politického trhu je volič, který má své preference a snaží se je na základě
racionálního chování naplnit. Z hlediska jeho rozhodování hraje roli velikost nákladů
příslušných k uspokojení těchto preferencí. Je obrovskou otázkou, zda volební rozhodnutí lze
redukovat na nákladově - výnosový kalkul v případě neekonomických zisků a ztrát. Zpravidla
10
Podrobnější vysvětlení celé problematiky viz GREGOR, M. Nová politická ekonomie. Praha: Nakladatelství
Karolinum, 2005.
11
Viz STURM, R. Politische Wirtschaftslehre. Opladen: Leske + Budrich, 1995, s. 22-23.
12
Existuje řada přístupů k interpretaci těchto jevů, které souvisí s ostatními společenskými vědami. Autor těchto
řádku se nepovažuje za dostatečně erudovaného, aby diskutoval o problematice práv občanů, ústavního pořádku,
přímé a zastupitelské demokracii atp. Je zřejmé, že veškeré právní momenty mají důležitou úlohu, ale náš výklad
bude vycházet z preference ekonomické stránky. Stranou úvah tudíž zůstávají další koncepty pro definování vládní
autority.
15
je nutno provést předběžná vyhodnocení volebních programů, souvztažnost k ostatním
preferencím, vývoj obecných podmínek a možných budoucích změn atd.
Dimenze individuálního volebního rozhodnutí v žádném případě nemůže opominout
„iracionální prvky“, jako je loajalita k politické straně, sympatie či antipatie, sebeprezentace
politika atp. Přitom tyto iracionální prvky mohou zásadně ovlivnit volební rozhodnutí, kdy
„spotřebitel“ volič „kupuje“ politika, stranu z důvodu jemu neestetickému chování
konkurujícího politika bez ohledu na politický program.
Přesto se však předpokládá, že většina voličů postupuje tak, že se snaží svým rozhodnutím
zlepšit své postavení vzhledem k jiným jedincům. Je otázkou, zdali jedinec kooperuje s jinými
jedinci pro získání vzájemného prospěchu a realizují své strategie směrem k dosažení
paretovského optima. Určení pravděpodobnosti, že se volič dostaví k volbám lze zformalizovat
následně:
𝜋 = 𝐸 ( 𝐵) − 𝐶 + 𝐷,
kde 𝜋 je pravděpodobnost, 𝐸 (𝐵) očekávaný osobní přínos, 𝐶 náklady volby (obětovaná
příležitost, čas, finanční zátěž, nepohodlí) a 𝐷 uspokojení z vlastní volby.
Vzhledem k množství voličů je 𝐸(𝐵) v podstatě nízké, neboť možnost ovlivnit výsledek se
zdá být individuu velmi malé, náklady volby jsou záležitost individuálního zhodnocení
podmínek a vlastní volební akt jako rituál má povětšinou malý význam pro individuum. Proto
existuje většinou silná skupina nevoličů, která se nemá zapotřebí vyjádřit k existující situaci a
uvažují nad tím, že náklady volby (studium podmínek společnosti, studium volebních
programů, zanedbání povinnosti v práci a v rodině, potřeba aktuálního řešení nastalé situace
atp.) jsou vysoké a jejich schopnost ovlivnit situaci považují za minimální. Obecně se uvažuje
o tom, že v systému dvou stran je volba jednodušší než v systému mnoha stran. Vlastní výběr
také ovlivňuje buď teorém středního, nebo pravolevého voliče. První případ můžeme znázornit
takto:
OBRÁZEK 15: STŘEDNÍ VOLIČ - PREFERNEČNÍ ROZDĚLENÍ
Jde o případ, kdy většina voličů preferuje středovou pozici a radikální levicové či pravicové
názory jsou v menšině. To znamená, že existuje dominance středové strany a slabší levicové a
pravicové strany.
16
Druhý případ znázorníme takto:
OBRÁZEK 16: VOLEBNÍ PREFERENCE V POLARIZOVANÉ SPOLEČNOSTI
Je to případ sociálně a ideologicky rozrůzněné společnosti, kde největší koncentrace
preferencí je u stran s levým a pravým viděním světa. Středové strany jsou poměrně slabé, jejich
význam spočívá v tom, že sehrávají zpravidla roli jazýčku na vahách.
Problém volby voliče je o to složitější, že na jeho výběr má vliv, mimo věcných problémů i
politický postoj, předsudky, sociální vlivy, mínění aj. Vlastní způsob vyjevování politické vůle,
tj. výběr volebního systému13
přináší řadu problémů. V zásadě buď zvolíme přímý způsob, tj.
shromáždění všech voličů a zde se tajně či veřejně odhlasuje určité závazné stanovisko, které
musí příslušné orgány naplnit. Pro řadu technických a někdy i ideologických a ideových příčin
se tento způsob správy veřejných věcí používá zřídka. Má řadu zastánců (nejčistší forma
demokracie) tak i odpůrců (manipulativnost davu, ovlivňování pomocí „pečlivě vybraných“
informací).
Nepřímý způsob znamená volbu zastupitelů, kteří vždy zastupují určitou skupinu voličů.
Jejich určení může být opět provedeno dvěma způsoby, a to většinovým či poměrným volebním
systémem. Podstata většinového systému spočívá ve vytýčení volebních okrsků a určení počtu
mandátů ve volebním okrsku. Zpravidla se určuje jeden mandátů. Hlasy jdou ve prospěch
kandidátu či politické strany. Buď jsou jednokolové (vítěz bere vše) nebo vícekolové (kdy se
postupně utkává zmenšený počet kandidátů do dosažení nadpoloviční většiny. Poměrný volební
systém určuje počty zvolených politiků na základě procentního podílu, který získá politická
strana.
Zůstává však zde otázka přepočtu zbylých mandátů, které existují na základě volebního
omezení (několika procentního omezení, aby se eliminovaly okrajové politické strany a
nedocházelo k atomizaci politické scény znemožňující racionální výkon moci). Používají se
13
K celé problematice viz ČALOUD, V., R. CHÝLEK, T. LEBEDA a J. ŠEDO. Volební systémy. Praha: Portál
2012.
17
pak různé metody přepočtu (Magenbach - Bischoffova, d’Hondtova aj.). Ve snaze potlačit
některé nevýhody volebních systémů se tyto vytváří jako smíšené. Při použití různých způsobů
volby při stejné situaci tak můžeme získat jiné zastoupení politiků, které se vždy nemusí přesně
shodovat s názory voličů.
Druhou rovinou jsou pravidla rozhodování. Jedná se buď o prostou většinu, tj. vybírá se
varianta s nadpoloviční většinou hlasů (z celkového počtu volitelů nebo z přítomných) nebo o
relativní většinu (vítězí varianta, která získala největší počet hlasů). Vyšší stupeň souhlasu
požaduje kvalifikovaná většina, kdy počet souhlasících musí dosáhnout předtím definovaného
procentuálního množství hlasů. Je větší než nadpoloviční většina. Nejvyšší je zásada
jednomyslnosti, kdy se požaduje souhlas všech voličů. Pokud dohází k volbě několika
kandidátů nebo výběru z několika možností, pak nastává možnost vzniku problému, který
popsal markýz de Condorcet (1743-1794).14
Jde o skutečnost preferenčních voleb. Celý
problém lze formalizovat následně. Existují tři možnosti (kandidáti), které si voliči musí
ohodnotit na základě svých preferencí, aby si vybrali pro sebe nejlepší možnost (kandidáta).
Vznikne nám následná tabulka vyjadřující volební výsledek při účasti voličů a tří preferencí.
TABULKA 1: CONDORCETŮV PARADOX
Voliči
Preference
t u v y x z
1 A A B B C C
2 B V A C A B
3 C B C A B A
Znamená to, že t množství voličů dává přednost variantě ABC, u - množství variant ACB
atd. Pak A je vítěz za splnění nerovnic:
(1) 𝑡 + 𝑢 + 𝑥 > 𝑣 + 𝑦 + 𝑧
(2) 𝑡 + 𝑢 + 𝑣 > 𝑦 + 𝑥 + 𝑧
První nerovnice znamená, že A je upřednostňováno před B, neboť u 𝑡, 𝑢 𝑎 𝑥 má vyšší
hodnocení A před B.
Pokud se však množství 𝑡, 𝑢, 𝑣, 𝑦, 𝑥, 𝑧 sobě rovnají, dochází k tomu, že žádná varianta
nezíská většinovou podporu. Tento Condorcetův paradox vede k zacyklení volby za jistých
14
Šlo o práci CONDORCET, J. A. N. Essai sur L’application de L’analyse á la pravde podobalité des decisions,
a la pluralité des voix. Paris: De L’imprimericRoyale, 1775.
18
předpokladů a to, že existují alespoň tři návrhy a tři skupiny, přičemž každá skupina musí být
menší než zbylé dvě. Výsledek závisí na voličích a pořadí hlasování. Jestliže vezmeme
následnou tabulku a preference:
TABULKA 2: PREFERENCE VOLBY
1. 𝐴 > 𝐵 > 𝐶
2. 𝐵 > 𝐶 > 𝐴
3. 𝐶 > 𝐴 > 𝐵
Výsledek ovlivním tak, že když preferuji A, nechám nejdříve hlasovat o B a C. Zde vyhrává
B. Prohlásím C za vyloučenou preferenci a v dalším hlasování vyhraje A. Celý problém
hlasování byl dále ovlivněn Arrowovou větou o nemožnosti (Arrowův teorém).15
Kromě výběru volebního systému existuje i problém individuálních a skupinových zájmů.
Protože podstatou politické vůle je zájem. Tato kategorie je velmi užívaná i v dalších
společenskovědních disciplínách. Přitom není používán vždy ve stejném smyslu.
První pojetí zájmu souvisí s motivací. Jde zde o individuálně psychologické pojetí, kdy
lidské jednání může být ovlivněno lhostejností či apatií a existuje potřeba stimulovat jeho
jednání vytvořením stimulujících podmínek a motivací, aby byl vyvolán zájem jedince a byla
nastartována jeho aktivita. V individuální interpretaci jde o nalezení osobních preferencí a na
základě nich zapojení do určitých aktivit.
Společenský zájem je kategorie vzniklá a rozvíjející se uvnitř společnosti. Je formulována
na základě potřeb celé sociální skupiny (rodová, kmenová solidarita, potřeba udržovat a rozvíjet
společné produkční systémy – pastviny, pole, závlahové systémy atd.) a později antické polis,
i moderního státu. Jde o sjednocení společnosti na základě dosažení a udržení společných cílů,
které se hierarchicky staví nad společné skupinové cíle (regionální, stavovské, odvětvové aj.).
Přitom samozřejmě neexistuje permanentní rozdíl mezi skupinovými a celospolečenskými cíli.
Problémem v občanské společnosti je mechanismus tvorby společenských zájmů. V ideální
společnosti naplňování společenských cílů přináší stejný prospěch všem členům a sociálním
skupinám. Cíle v reálné společnosti, obzvláště v oblasti ekonomie, se prosazují soukromé
zájmy transformované Smithovou „neviditelnou rukou trhu“. O tom se však nejen ve vědecké
15
ARROW, K. Social Choice and Individual Values. New York: Wiley, 1951.
x y z
1. hodnocení A B C
2. hodnocení B C A
3. hodnocení C A B
19
komunitě vedou spory, neboť v politické rovině vždy od postižené nebo méně preferované
skupiny lze očekávat odpor vůči prosazovanému společenskému zájmu.
Prosazování zájmů úzce souvisí s teorií sociální změny, která navazuje na klasické
ekonomické aktivity, sociální antropologii a behaviorismus. Vychází z následných
předpokladů:
Základ lidského chování je racionální, takže s jistou pravděpodobností lze na základě
vzorce chování určit možnost dosažení úspěchu (cíle). Otázkou je definice užitku či
přínosu.
Proces sociálních kontaktů je trvalou směnou odměn a trestů, kdy osoba A si s osobou
B vymění odměny či tresty na základě vzájemných reakcí.
Do celého konceptu vstupuje otázka dobrovolnosti (já chci odměnit, trestat) i z hlediska jiné
osoby, koncepce pojetí homo oeconomicus v rozšířené variantě a fenomény moci a vlivu
sociálních závazků. Z ekonomů byl inspirován a rozvíjel tuto teorii G. S. Becker (1930-2014)
v práci The Economic Approach to Human Behavior. Chicago: University of Chicago Press
(1976).
Z hlediska voliče je závažný problém uvědomění si svého zájmu. V realitě totiž existuje
snaha vnuknout voliči nepravé zájmy, které nesouvisí s jeho postavením a mnohdy mu fakticky
škodí. Přitom dopady i dobře míněných a definovaných zájmů se mohou v souvislosti se
změnami podmínek měnit. V reálné situaci naplňování zájmů je pak plno kompromisů s jinými
skupinami či jednotlivci, a tudíž strategie jejich prosazování závisí na politicích. Význam
politické aktivity navíc podtrhl i Arrowův paradox (teorém), který říká, že když voliči mají tři
a více možností, žádný klasifikovaný, tj. založený na hodnocení, volební systém nemůže
přeměnit hodnotové preference jednotlivců na společné hodnocení, které zároveň splňuje
kritéria demokratičnosti (výsledky hlasování odrážejí preference všech voličů), Paretova
optima a nezávislosti ostatních alternativ (preference mezi alternativami x a y závisí pouze na
individuálních preferencích x a y). Zároveň v rámci univerzálnosti musí platit pro funkci
společenského blahobytu všechny preference všech voličů. Pokud odstraníme univerzálnost
pak řešení lze nalézt.
Z hlediska ekonomické praxe je veřejný zájem chápán jako cíl veřejných institucí daný
hospodářskou politikou ekonomického centra a s ním kooperujících organizací. Problémem je,
když toto centrum se začne řídit normativní neoklasickou teorií, která nevidí přílišnou
oprávněnost tohoto pojmu a pouze předpokládá vzájemnou interakci mezi nezávislými
ekonomickými subjekty a jediné o co se má stát starat je fungování prostředí.
Je však nutno podotknout, že zásadní slabinou těchto konceptů je jejich nepoužitelnost
v krizových situacích. Většina ekonomů pak bez ohledu na ideový základ, doporučuje státní
zásahy podle jejich preferencí.
20
1.4.2 Politik a „politické podnikání“
Politik jako sociálně ekonomická kategorie se zrodil v moderní společnosti jako součást
společenské dělby práce. Byť je v řadě funkcí totožný s předindustriálními vládci, kvalitativně
se od nich liší. Je reprezentantem určitých zájmů voličů, kterým nabízí své služby.
V teorii veřejné volby nejsou rozhodující linie společenskopolitických alternativ. Volby
nerozhodují v první řadě o politickém směřování, ale o vládnoucích osobách, které reprezentují
určité postoje. Volič volí politika, aby získal určitý užitek, a hlasování na politickém trhu
vytváří ve svém důsledku optimalizační proces, kdy nejlepší nabídka získá největší počet hlasů.
Tento mechanismus nevychází z tradičního prosazování hodnot, jde o tvorbu politické vůle a
ovlivnění osobních přesvědčovacích schopností. V demokratické společnosti však „politické
podnikání“ není prosto určitých podmínek:
Schopnosti a morální integrita musí být na určité úrovni, neboť tak se projevuje kvalita.
Rozsah pravomocí politika je plošně reglementován.
Demokracie má pro své fungování kvalifikovanou a dobře fungující veřejnou sféru. Její
představitelé musí mít pocit zodpovědnosti a sounáležitosti.
Musí existovat funkční kontrola i sebekontrola a schopnost přijmout volební výsledky.
Měla by existovat ochrana proti politickým dobrodruhům.
Politici musí vynikat tolerancí pro různé názory a přístupy.
Postavení politika je vnitřně rozporné. Na jedné straně musí zaujmout své voliče, tj. musí
umět „prodat“ svoji činnost vůči voličům. Pokud nezíská dostatečný počet hlasů, přestává být
politikem. To vede v řadě případů, že se ztrácí obsah politiky ve smyslu řešení věcných
problémů a do popředí začíná vystupovat „obal“ - fráze, symboly, pozice spjaté s rituály atp.
Na druhé straně jeho praktická činnost není vždy možná jako činnost zásadová ve prospěch
svých voličů. Politik při prosazování svých záměrů musí kooperovat s jinými, což vede
k nutnosti udržovat kontakty a kompromisy s ostatními. Výsledky takovýchto aktivit nebývají
jasné a přímo směřující k naplnění slibů. Projevuje se to v tzv. „logrollingu“ tj. v obchodování
s hlasováním. Jeho klasickou formou je, když se kolem jasně zformulovaného zákona začne
zahrnovat řada dílčích úprav, které vyhovují různým zájmům jiných poslanců. Přidávání trvá
tak dlouho, než zpracovatel získá pocit, že zákon získá podporu. Velmi často to bývají různé
daňové výhody či dílčí úpravy vyhovující lokálním skupinám.
Existuje i vlastní zájem politiků spočívající v jejich osobním postavení. Jejich moc a osobní
prestiž se odvozuje od práva disponovat s veřejnými zdroji. Z toho vyplývají mnohdy zbytečné
tendence k centralizaci těchto prostředků, navýšení rozpočtů, i když to s sebou přináší inflační
tlaky. K rozšíření vlivu slouží i nadbytečná regulace a právo udělovat výjimky. Souhrn těchto
momentů vede k možnostem získávání přímých či nepřímých výhod z tohoto postavení.
V tomto smyslu je otevřen pro působení dílčích zájmových skupin, neboť i zde platí, že peníze
jsou měřítkem úspěchu.
21
Ze vzájemného spolupůsobení voličů a politiků vzniká politický cyklus, a tak jako obecně u
ekonomiky hovoříme o krizi, depresi, oživení a konjunktuře, hovoříme i o analogických
procesech v oblasti veřejné ekonomiky.
Po volbách a ustanovení nové vlády je pozorovatelná snaha o získání a zabezpečení zdrojů.
Zároveň lze voličům vysvětlit potřebu šetřit, neboť bývalá vláda… Pod příslibem budoucího
zlepšení je tak i prostor pro částečnou úpravu systému. Tato počáteční koncentrace zdrojů vede
k relativnímu snížení veřejných výdajů, které jsou uvolňovány až s blížícím se datem příštích
voleb. Období těsně předcházející volbám je pak zpravidla období vrcholu uvolňování
společenských zdrojů.
První formulace politického cyklu je spjata s M. Kaleckim.16
Jeho verze politické intervence
do chodu hospodářství vycházela z třídních protikladů. Podnikatelé používají stát k prosazení
výhod vůči zaměstnancům. Z jeho pozorování vyplývalo, že v čase konjunktury na základě
zvýšení vyjednávací síly zaměstnanců dosahují zlepšení pracovních podmínek i mezd, což
relativně snižuje míru zisku. Proti tomu začíná působit tlak státu, který v dobách poklesu vede
k „obnovení disciplíny“ zaměstnanců a u podnikatelů relativně navýší míry zisku.
Tím vyčlenil problematiku nezaměstnanosti a inflace, později známé z formulace
novozélandského ekonoma Billa Phillipse jako Phillipsova křivka.17
Řešení inflace a
nezaměstnanosti se stalo jedním z nejvážnějších problémů politického cyklu, a proto vznikaly
další koncepty zásahů (stagflace, přirozená míra nezaměstnanosti atp.). Politický
konjunkturální cyklus se tak nemůže v dnešní společnosti redukovat pouze na veřejné rozpočty,
ale stává se faktorem ovlivňujícím celé fungování ekonomiky za účelem udržení moci v rukou
určité politické skupiny. Vůči ekonomickému cyklu je však druhotný a zásadní problémy by
nastaly, pokud by jeho opatření prohlubovaly cyklické kolísání.
1.4.3 Lobbisté a prosazování dílčích zájmů
Lobbisté jsou zástupci zájmových skupin, které prosazují určité dílčí zájmy. Z hlediska
fungování politického trhu mají roli jakýchsi „reklamních institucí“. Ve prospěch určité
skupiny působí jak na voliče, tak na politiky, aby projekt zastupující zájmy určité skupiny získal
veřejnou (nejlépe finanční) podporu. Samozřejmě že nejde o charitu a v závislosti na velikosti
požadované podpory lobbistické skupiny disponují s příslušnými zdroji. Z hlediska
mechanismu veřejné volby nesmíme lobbistům a priori přisoudit negativní hodnocení. Jde totiž
o to, že politici ani voliči z charakteru informací nemohou mít dostatečné podklady. A jednotliví
lobbisté tyto podklady přinášejí, byť asi ne vždy v požadované kvalitě či bez nebezpečí
manipulace neúplnými informacemi. A navíc dojde-li ke konkurenci lobbistů, mohou odhalit
slabiny konkurenčního projektu.
16
KALECKI, M. Political Aspects of Full Employment. In: Political Quarterly 14 (1943), s. 322-331.
17
PHILLIPS, B. The Relations Between Unemployment and the Rate of Change of Money Wages in the United
Kingdom 1861-1957. Economica. New Series, Vol. 25, No. 100 (Nov., 1958), pp. 283-299.
22
Mimo tyto pozitivní stránky jejich činnosti mají lobbisté i svoji zápornou stránku, jejíž
podstata spočívá ve dvou rovinách. První spočívá v tlaku na deformaci „tržního“ prostředí, kdy
se pod vlivem dílčích zájmů rozkládá většinová politická vůle, která pak neodpovídá
preferencím většiny. Jde o to, že nabídkami spolupráce s lobbisty si politici rozšiřují možnosti
vzniku dodatečných důchodů, příspěvků na volební kampaň nebo posílení své pozice ve
volebním okrsku. Přitom platba za tyto výhody je dílčí změna stanoviska, což jsou minimální
náklady. Lobbisté přitom „platí“ vzhledem k rozsahu podporovaného projektu relativně nízké
náklady, mnohdy je to pouze ve výši výběru realizátora projektu. Volič - daňový poplatník - se
také chová racionálně vzhledem k tomu, jak vláda vcelku zabezpečuje jeho zájmy. Jde o to, že
náklady na jeden či několik projektů jsou relativně nízké vzhledem k tomu, že jsou rozloženy
na všechny plátce daně a výnosy jsou koncentrovány ze schváleného projektu k určité zájmové
skupině. Pokud podíl takovýchto změn nenaruší politickou rovnováhu tak, aby moc získala
opozice, probíhají tyto deformace bez vážnějšího narušení.
Pokud je veřejná správa pro většinu voličů čistým veřejným statkem, který plní svou funkci,
určité výhody malých zájmových skupin nenaruší fungování politického trhu. Je to způsobeno
i tím, že existuje racionální neznalost. To znamená, že značná část voličů nezná příslušné
mechanismy a náklady na obstarání znalostí a informací v různých specializovaných činnostech
jsou pro něj příliš vysoké. Další náklady by pak musel volič vynaložit na přípravu, propagaci a
organizaci protestního hnutí, tj. musel by se z voliče transformovat do politika.
Druhá rovina deformace je dobývání renty.18
Jde o to, že na standardních trzích existuje
možnost, kdy díky množství nabízejících vede k odstranění mimořádných zisků. Ty existují
pouze v momentu narušení fungování tržního mechanismu monopolním či oligopolním
postavením producentů. Toto se pak řeší problematikou antimonopolního zákonodárství a
zřizováním institucí bdících nad ochranou hospodářské soutěže.
Na politickém trhu jde o udělení zvláštních privilegií nebo o nedostatečnou kontrolu cen,
která zajišťuje mimořádné příjmy lobbistům, respektive určité skupině. V obecném vyjádření
jde o neoptimální přidělení společenských zdrojů pro zabezpečení požadovaných statků.
Dobývání renty je širší problém, který se týká všech forem vládnutí a tlaku na veškeré
veřejné instituce a organizace. Má různé formy nátlaku, ale v teorii veřejné volby jde o
specifickou aktivitu, která je reálným problémem fungování mechanismu, neboť se týká všech
jeho prvků. Rozvíjí se již v zákonodárném procesu a prostupuje výkonnou i soudní moc. Ve
svém důsledku vede k plýtvání veřejnými zdroji - jak finančními, tak materiálními i lidskými.
18
Blíže k problematice viz KLVAČOVÁ, E., J. MALÝ, K. MRÁČEK, I. DOSTÁLOVÁ a J. CHLUMSKÝ.
Státní pomoc nebo dobývání renty. Praha: Professional Publishing, 2005; KLVÁČOVÁ, E., K. MRÁČEK, J.
MALÝ a I. DOSTÁLOVÁ. Dobývání renty teorie a praxe. Praha: Professional Publishing, 2006; KLVÁČOVÁ
E., J. MALÝ, K. MRÁČEK a I. DOSTÁLOVÁ. Dobývání renty prostřednictvím reforem veřejných financí.
Praha: Professional Publishing, 2007.
23
1.4.4 Byrokracie v procesu veřejné volby
Byrokracie viděna prizmatem veřejné volby je institucí realizující přijaté programy politiky.
Pokud na ni pohlížíme výnosově nákladovým kalkulem, musíme jej používat ve dvou rovinách
- vnitřní a vnější.
V prvním případě jde o to, jak obíhají informace v organizaci, rychlost, bezpečnost,
komplexnost atp., v druhém případě jde o to, jak naplňuje svojí funkci, celkovou spotřebu
zdrojů a přímé i nepřímé výnosy, potřebnost jejich statků atd. V logice pojetí veřejné volby má
byrokracie kromě společenského poslání i své vlastní vůdčí motivy, které ne vždy směřují
k plnění přímého účelu, k němuž byla organizace zřízena. Její aktivity jsou soustředěny na
maximalizaci rozpočtu (peníze jsou moc), utajování informací (informace jsou moc), kontrolu
vedlejších aktivit zaměstnanců, tvorbu formálních znaků prestiže aj. Přes řadu negativních
výroků vzhledem k byrokracii, nelze jí hodnotit i ze zúženého pohledu veřejné volby negativně.
Musíme si totiž položit otázku - co místo ní?
Nebyrokratické rozhodování znamená rozhodování bez pravidel, bez příslušných podkladů,
bez ověřování uvedených dat atd. Zároveň o problémech nemusí rozhodovat příslušní
kvalifikovaní pracovníci, rozhodovací pravomoc není v řádu organizace zakotvena, pohybuje
se podle momentální vůle, chybí kontrola, neboť se nemá o co opřít. Takovýto systém by se asi
nelíbil většině společnosti mimo těch, kteří by na základě své osobní ekonomické a politické
moci mohli z něho kořistit.
Nelze tedy nesprávná pravidla, nedostatek zkušeností a znalostí, a jiné problémy fungování
specializovaných správních organizací nahradit obecným odmítnutím veřejné správy, ale
musíme reagovat příslušným tlakem na zdokonalení fungování. V současné ekonomické praxi
se projevuje tendence zlomit moc byrokracie soukromými společnostmi plnícími tyto funkce.
Zatím však žádný rozhodující úspěch koncepce privatizace veřejných statků nebyla
zaznamenána v praxi. Stačí si srovnat rozvoj čínských železničních rychlodrah a srovnat tento
moment s USA nebo EU. A ve světě koronavirové pandemie zase nejlepší výsledky měly
systémy veřejného zdravotnictví přes veškeré problémy.
V literatuře se pro vysvětlení byrokracie nejčastěji používá model vytvořený W. A.
Niskanenem (1933-2011). Tento americký ekonom, libertarián a člen CATO institutu vytvořil
představu, kterou lze shrnout následně.19
Cíl úředníka je pracovat v rámci pravidel úřadu a
pokynů, které jdou od nadřízeného. Proto musí být pravidla propracovaná. Neefektivnost práce
spočívá v nemožnosti připravit předpisy na každou situaci a snahu byrokracie zvyšovat počet
zaměstnanců. Podle Niskanenovy představy je cílem byrokracie maximalizovat velikost úřadu,
a to na základě:
maximalizace zdrojů a z nich plynoucí benefity,
vytváření rezervy pro vlastní úřad,
19
Blíže viz MIKUŠOVÁ-MEŘIČKOVÁ, B. a J. STEJSKAL. Teorie a praxe veřejné ekonomiky. Praha: Wolters
Kluwer, 2014, s. 179-182. Jeho základní práce o této problematice NISKANEN, W. A. Bureaucracy and
Representative Government. Chicago (bez vyd.), 1971.
24
prestiž úřadu v hierarchii struktury veřejné správy,
minimalizace rizik.
Na nižších stupních úřadu, kde zaměstnanci neovlivňují celkové dispoziční prostředky je
cílem maximalizace doby strávené na úřadu, tj. minimalizace konfliktů.
Niskanen interpretuje byrokracii jako specifický druh monopolu, který díky výkonu moci
alokuje prostředky. V demokracii by však mělo platit, že nakládání s prostředky je pod
profesionální i laickou kontrolou veřejnosti. Niskanenův model je však postaven na čtyřech
hypotézách:
Byrokracie se nesnaží maximalizovat spotřebu příslušného kolektivního statku, ale svoji
moc. Ta vyplývá z velikosti rozpočtu.
Rozpočet musí být minimálně tak velký jaké jsou náklady na chod organizace.
Objem rozpočtu udává mezní sklon politické moci k placení za služby byrokracie, tedy
mezní užitečnost z hlediska politiků.
Vyjednávání mezi byrokracií a politikem je výměna určitého statku za určený rozpočet.
Model vychází z teze cílem byrokrata je maximalizace rozpočtu svého úřadu při existenci
určité poptávky a nákladů. Jeho výše musí minimálně uhradit provoz úřadu, je lepší, když je
větší než náklady nutné k realizaci maximálního výstupu. Celou situaci lze formalizovaně
znázornit takto:
OBRÁZEK 17: ROLE BYROKRACIE VE VEŘEJNÉ VOLBĚ
Jak z obrázku vyplývá, optimum veřejného statku by se mělo nacházet v průsečíku mezních
nákladů a mezních užitků. Díky navýšenému množství rozpočtu jde byrokrat s nabídkou níže,
MU,
MC
MU=MC
C
MC
MU
QOPT Q…množství
veřejného statku
MCBYR
D
QN
25
neboť získal větší množství zdrojů v rozpočtu a dodává na „politický trh“ větší než optimální
množství statku.
Jinak řečeno, výsledek nabídky byrokratické struktury závisí na velikosti rozpočtu, který
může být menší nebo větší, než by existovala tržní rovnováha v podmínkách dokonalé
konkurence. Zároveň se předpokládá informační převaha byrokracie nad politiky, takže je dle
těchto modelů tendence zbytečně navýšit rozsah veřejných služeb nad voličovu poptávku. U
politika je zde rozhodující maximalizace kvantity zajišťované služby při stanovené kvalitě, což
mu vytváří podmínky pro jeho možné znovuzvolení. V Niskanenově pojetí byrokracie vytváří
úroveň veřejných statků, která je rovna dvojnásobku sociálního optima.
Základní Niskanevův model20
byl publikován v American Economic Review v roce 1968.
Má dvě základní vlastnosti úřadu.
Byrokraté maximalizují rozpočet včetně daných podmínek poptávky a nákladů.
Rozpočet se musí rovnat nebo minimálně převyšovat souhrn všech nákladů při
rovnovážné produkci.
Úřad směňuje specifickou produkci nebo kombinaci produktů za vyčleněný rozpočet.
Do funkce užitku byrokrata vstupuje množství faktorů (mzda, naturální požitky, jiná
zvýhodnění jako příspěvek na penzi, pojištění atp.). Do výsad úřadu patří i „monopol“
rozhodování ve smyslu „všechno nebo nic“. Pak lze zapsat:
𝑉 = 𝑎 – 𝑏𝑄
𝐶 = 𝑐 – 2𝑑𝑄
kde V je mezní hodnota pro spotřebitele, C je minimální mezní náklady na úřad a Q je
množství produkce, a, b, c, s jsou koeficienty. Přitom platí obecná monopolní podmínka, že
mezní náklady klesají dvakrát rychleji. Dále lze zapsat:
𝐵 = 𝑎 ∗ 𝑄 –
𝑏
2
𝑄2
𝑇𝐶 = 𝑐 ∗ 𝑄 + 𝑑 𝑄2
kde B je celkový rozpočet úřadu, a TC jsou minimální celkové náklady úřadu. Jestliže
chceme vyjádřit celkový rovnovážný stav produkce Q, tak ten je určen následujícím způsobem:
 maximální úroveň rozpočtu určuje vztah 𝑄 =
𝑎
𝑏
,
 omezení, podle kterých má být rozpočet větší nebo roven celkovým nákladům nám
určuje nejnižší úroveň 𝑄 = 2(𝑎 − 𝑐) / 𝑏 + 2𝑑. To nastává při velikosti 𝑎 =
2𝑏𝑐 / 𝑏 − 2𝑑.
20
Viz NISKANEN, W. A. The Peculiar Economic of Bureancracy. In: Vechi ekonomičeskoj mysli. Tom IV.
Ekonomika blagosastajanija i obščestvennyi vybor. Moskva: TEIS, 2004 s. 476-492.
26
Takovýmto způsobem pro úřad nakupující faktory na konkurenčním trhu se nastolí
rovnováha tam, kde platí:
𝑄 =
2(𝑎−𝑐)
𝑏+2𝑑
pro a <
2𝑏𝑐
𝑏−2𝑑
𝑄 =
𝑎
𝑏
pro a ≥
2𝑏𝑐
𝑏−2𝑑
OBRÁZEK 18: ROVNOVÁŽNÁ PRODUKCE ÚŘADU
Při nízké úrovni poptávky (V1) bude rovnovážný stav produkce zabezpečen uvnitř
rozpočtového omezení. Plocha mnohoúhelníku ea1hi je rovna ploše čtyřúhelníku efgi. Při
rovnovážném stavu zde není prostor pro „trh“, neboť celková velikost rozpočtu kryje minimální
náklady na produkci. Jestliže však uvažujeme, že minimální mezní náklady ig jsou větší než
mezní hodnota pro spotřebitele ih, pak vzniká nová situace.
Pokud minimální mezní náklady rostou s růstem produkce, při nezmenšené produktivitě
bude úřad realizovat faktorový přebytek rovný trojúhelníku c, f, g. Je to v podstatě přebytek pro
dodavatele služeb úřadu.
Při nárůstu poptávky na linii V2 se bude rovnovážný stav nacházet v oblasti, kde mezní
hodnota pro spotřebitele je rovna nule. Pak celkový rozpočet úřadu se bude rovnat ea2l a
velikost minimálních celkových nákladů v čtyřúhelníku e, j, k, l. V tomto případě je
v rovnovážném stavu dostatek „tuku“, tj. stavu, kdy by bylo možno dosahovat produkce při
27
menších nákladech. Minimální mezní náklady dosahují velikosti l k oproti i g v předchozí
variantě.
Je však nutné podotknout, že Niskanenův model je přinejmenším modelem na samé hranici
přípustného zjednodušení. Je velmi složité připustit např. mezi důstojníky neexistuje čest sboru,
schopnost sebeobětování, či zredukovat činnost zdravotních ústavů na snahu zbohatnou atd. Je
zřejmé, že takovéto tendence existují, nejsou však převládající a organizace je potírají. Jinak by
dlouhodobě nemohly existovat. Další námitka spočívá v tom, že se od dob starověku
požadovala morálka a etika. Problém spočívá v momentu, že s rozvojem společnosti (alespoň
do nedávné doby) požadovaly jeho vlastnosti byrokracie než pozůstatky subjektivního,
pravidly, znalostmi a zkušenostmi nespoutaného rozhodování.
Jako protipól Niskanenovskému pojetí byrokracie je nutno uvést základní rysy
Weberovského pojetí.21
To je založeno na skutečnosti, že v moderní společnosti postupuje
dělba práce a určuje její charakter. Tím navazuje na představu A. Smitha a považuje tento
proces jako znak rozvíjející se i ve veřejném sektoru. Byrokracii můžeme v jeho pojetí
definovat těmito vlastnostmi:
specializace jak celé správy, tak i uvnitř úřadu a zásada profesionality,
přijímání pracovníků na základě veřejně známých kritérií ve veřejné soutěži,
zásady postupu v organizaci na základě pravidel stejných pro kandidáty,
systémově upravená platová struktura,
oddělení úřadu a osoby, výkon musí být neutrální a neosobní na základě předem
stanovených pravidel,
dokumentace úředního postupu,
hierarchie práv a odpovědnosti,
disciplína a kontrola jednání,
nadřazenost pravidel a neosobní autorita vyplývající z funkce,
politická neutralita.
Takto vymezený „ideální“ typ byrokracie hned zakládá na kritiku ve smyslu schopnosti
člověka jako osobnosti je dodržet, neboť zde může vzniknout konflikt mezi prožíváním,
pravidly a racionalitou. Je to samozřejmě konflikt prolínající se jak do základů výstavby státu,
tak i do formy jeho spravování. Jeho řešení se i přes řadu prací zatím neprosadilo a dále vznikají
další přístupy. Mezi nejvlivnější práci v této oblasti patří Whiteho studie22
z roku 1956. V ní se
odráží vývoj 2. světové války a léta po ní, kdy autor s byrokratickou organizací spojuje i
vzrůstající velké firmy. Snaží se ukázat na problém, že „naše pozornost je soustředěna na to,
aby organizace dobře fungovala, nás přivedla téměř k jejímu zbožňování. Popisujeme její
nedostatky jako ctnosti a popíráme, že tady je - nebo má být - konflikt mezi člověkem a
21
WEBER, M. Wirtschaft und Geselschaft. Tübingen: Verlag von J. C. B. Mohr (Paul Siebeck), 1992, III Teil,
Kap. VI Büreaukratie, s 650-678. Dále své názory shrnul v přednášce Politika jako povolání viz WEBER, M.
Metodologie, sociologie a politika. Praha: OIKOYMENH, 1998, s. 246-296.
22
Viz WHITE, W. H. Organizační člověk. Praha: Svoboda, 1968.
28
organizací…organizační společnost může být pro člověka stejně dobrá jako kterákoliv
předchozí společnost… Organizace byla vytvořena člověkem a může být tedy člověkem
změněna“. (WHITE, W. H. Organizační člověk. Praha: Svoboda, 1968, s. 25) Jinak řečeno,
diskuze o byrokracii v moderní společnosti nadále trvá a není jen záležitostí úzké skupiny
specializovaných vědců.
Teorie veřejné volby se snaží pomocí ekonomických pojmů a přístupů ukázat na proces
rozhodování ve veřejném sektoru. Využívá poznatky v oblastech normativní i pozitivní
ekonomie, aby bylo dosaženo formování vysvětlujícího a prediktivního charakteru této
disciplíny. Analýzou ekonomické stránky lidského chování na trhu s předpokladem, že
základem motivace jsou zájmy, dospívá tato teorie až k příliš zjednodušujícím závěrům nebo
protisměrným výkladům. Existují zde zastánci silného státu (např. Mancur Olson), ale také čistí
libertiáni. Zde popisovaný trh bychom mohli popsat jako „jednotu a boj protikladů“, kdy
v rozporném postavení jsou voliči, politici, lobbisté i byrokrati, kteří jako sociálně ekonomické
kategorie jsou na sobě závislí, nemohou jeden bez druhého existovat, na druhou stranu jejich
osobní zájmy stojí často v přímém protikladu.
Někdy se také hovoří o politice bez romantiky oproti politice opřené o principy morálně
etické. Buchanan to zformuloval následně: „Teorie veřejné volby se stala nástrojem, s jehož
pomocí byly nahrazeny romantické a iluzorní představy o práci vlády a jednání osob
vykonávající řízení, vytvořila systém poznatků obsahující více skepticismu k tomu, co může
udělat vláda a co dělají vládci.“ (BUCHANAN, J. M. Politics Without Romance: A sketch of
positive public choice theory and its normative implications. IMS-Journal 3 (1979) B1-
11@Physica verlag G.m.b.h. Seilerstatte 18 A 10 10 Wiena Austria)23
Přes veškerý rozsáhl a často neoprávněný jednostranný kriticismus se jedná o pokus
ekonomicky vysvětlit fungování sociálních struktur, který ještě čeká na další rozpracování
vzhledem k podmínkám moderní společnosti.
23
Citováno podle sborníku práci světových ekonomů: Vechi ekonomičeskoj mysli. Tom IV. Ekonomika
blagosastajanija i obščestvennyi vybor. Moskva: TEIS, 2004, s. 418.