SPRÁVNÍ VĚDA JUDr. Petr Pospíšil, Ph.D., LL.M. Správní věda nebo správní vědy? Problém, zda je jedna nebo více správních věd není nový, objevuje se už v 19. stol. ve spojení s členěním původní kameralistiky (policejní vědy). Např. Peters používá členění správní vědy na následující odvětví: -správní nauka, -správní právo - obecná část - zvláštní část, -správní politika. Správní nauka = věda, která pojednává o skutečném stavu správy, popisuje ji v jejích jevových formách, systematicky ji pořádá, objasňuje pojmy, ukazuje na příčinné souvislosti a základy správy a zkoumá cíle správy. Věda o správním právu = normativní věda, která pojednává o tom, co býti má; předmětem jejího zájmu jsou normy, podle nichž má být správa vedena. Správní věda, JUDr. Petr Pospíšil, Ph.D., LL.M. 2 Správní věda, JUDr. Petr Pospíšil, Ph.D., LL.M. 3 Správní věda nebo správní vědy? Správní politika = obdobně jako etika nebo estetika je vědou hodnotící, která buď hodnotí správu podle předem stanovených měřítek, nebo objasňuje u jednotlivých správních institutů dosahování cílů správy. V dnešní době již neobstojí předpoklad, že každá vědecká disciplína, jejímž předmětem je (také) správa, musí být součástí správní vědy ve smyslu Petersova dělení. Proces diferenciace vědních oborů a zájem o fenomén správy z různých zorných úhlů vede k závěru, že není jedna správní věda, ale skupina správních věd, z nichž mnohé toto označení ani nemohou akceptovat, protože dominující předmět jejich studia není správa, ale jiný, širší nebo užší jev. A. Merkl v této souvislosti zdůrazňoval, že „správní vědy mohou mít za svůj předmět buď správní politiku, nebo správní právo, nebo správní praxi.“ Začíná převažovat názor, že současná věda o veřejné správě není obsahově shodná se starší správní naukou. Tento rozdíl se mnozí autoři snaží postihnout právě používáním nových označení – správní věda, public management. Správní věda, JUDr. Petr Pospíšil, Ph.D., LL.M. 4 Správní věda nebo správní vědy? Veřejná správa je tak v současnosti v rovině v úvahu přicházejících vědeckých přístupů k ní, souhrnně označitelných jako „správních věd“, předmětem zkoumání (a to vždy pod jiným zorným úhlem pohledu): -správní nauky, či správní vědy v užším pojetí, -správního práva, resp. vědy správního práva, -správní politiky. Vedle administrativní komparatistiky (ať už vertikální či horizontální) je současné standardní pojetí „správních věd“ ještě doplňováno či modifikováno vlivem moderních univerzalistických manažerských přístupů, a to v důsledku jistého prolínání veřejné správy a soukromé sféry. Pode P. Průchy „Současné vědecké přístupy ke správnímu právu a veřejné správě a poznatky jimi učiněné svědčí tomu, že pro moderní společnost bude charakteristická stále menší potřeba administrativní regulace, přičemž 21. století má být stoletím moderních reforem veřejné správy.“ Správní věda, JUDr. Petr Pospíšil, Ph.D., LL.M. 5 Věda správního práva a správní věda Věda správního práva Ønavazuje na poznatky obecné právní vědy s bohatým předchozím historickým vývojem řady filozofických přístupů; Øjejí vznik a následující rozvoj byl poměrně rychlý; Øbyla konstituována prakticky souběžně se vznikem správního práva jako samostatného právního odvětví; Øje typickou společenskou vědou, neboť správní právo upravuje postavení a chování daných subjektů ve společenských vztazích; Øpředmětem vědy správního práva je normativní regulace veřejné správy – tzn. správní právo; Øzabývá se právními normami, instituty a právními předpisy, jejich vnitřní strukturou, vzájemnými souvislostmi a také správním právem jako uceleným právně normativním systémem; Øje vědou systémovou, systémově se zabývající jak obsahem, tak formou správního práva jako právního odvětví; ØJejí poznatky slouží ke zdokonalení správního práva, ke zvýšení jeho efektivnosti (proto jsou její poznatky využitelné nejen v procesu aplikace platného práva, ale i v procesu tvorby nového práva). Správní věda, JUDr. Petr Pospíšil, Ph.D., LL.M. 6 Věda správního práva a správní věda Věda správního práva Øpředmětem svého zkoumání se zabývá v celé jeho šíři, přičemž, aby náležitě plnila svoji funkci, musí s ohledem na aktuálnost společenských potřeb věnovat vždy zvýšenou pozornost těm okruhům a problémům svého zájmu, které naléhavěji vyžadují vědecké posouzení a řešení; Ødisponuje pro zkoumání předmětu svého zájmu příslušnými metodami, ať už jde o metody obecné (systémové a srovnávací, včetně metody historicko-srovnávací), anebo metody specifické (deduktivní, formálně logické a interpretační); Øs použitím uvedených metod dospívá při zkoumání svého předmětu k určitému relativně stabilnímu vědeckému pojetí a chápání správního práva jako specifického právně normativního systému – definuje jeho obecné pojmy, dává odpověď na jeho obecné otázky, vymezuje jeho vnitřní systém a charakterizuje zákonitosti jeho fungování; ØV současnosti je v ČR rozvíjena především vědeckým pracovištěm Akademie věd ČR, a dále na jednotlivých právnických fakultách – její pozornost je zaměřována na nejaktuálnější úkoly spojené s aktuálně probíhající reformou správního práva a veřejné správy (D. Hendrych, V. Mikule, V. Sládeček, V. Vopálka). Správní věda, JUDr. Petr Pospíšil, Ph.D., LL.M. 7 Věda správního práva a správní věda Správní věda Ønavazuje zejména na poznatky tzv. kameralistiky, později pak na poznatky obecné teorie organizace; Øjejí význam jako relativně samostatné vědní disciplíny spočívá především v tom, že je projevem nezbytnosti zkoumat veřejnou správu z pohledu jejího faktického resp. reálného fungování; Podle F. Vavřínka „Správní věda je nauka o tom, jak při správní činnosti lze účelů státu dosáhnouti co nejlépe, nejvýhodněji a nejvhodněji. Správní věda je tudíž nauka praktická, politická.“ Øje svou podstatou vědou společenskou, současně však v sobě obsahuje a vykazuje také některé prvky věd přírodních a technických; Øzkoumá realitu správněprávní praxe jako ucelený komplex jevů ovlivňujících její efektivnost v podmínkách jejího reálného fungování při respektování rámce platného správního práva (je disciplínou komplexní). Správní věda, JUDr. Petr Pospíšil, Ph.D., LL.M. 8 Věda správního práva a správní věda Veřejná správa je v souladu se svým právním vymezením pojmem, který zahrnuje jak organizaci veřejné správy, tak činnost s povahou veřejné správy. Pro tuto organizaci a činnost přitom, a to v podstatě bez ohledu na jejich právní vymezení, platí určité obecné zákonitosti a pravidla jako pro každou jinou organizaci s příslušnou organizační strukturou, stejně jako pro každou jinou společenskou řídící činnost, jíž v nejobecnějším smyslu veřejná správa je. Správní věda jako svůj předmět zkoumá organizaci veřejné správy, její vnitřní strukturu, faktickou efektivnost příslušných organizačních systémů a uplatňovaných organizačních principů, jakož i efektivnost příslušných procesů, realizovaných postupů a využívaných metod působení při vlastním výkonu veřejné správy. Správní věda se zaměřuje na reálnou, právem podmíněnou organizaci a činnost veřejné správy. Analyzuje organizační formy, zkoumá způsoby nejúčelnější kombinace funkce veřejné správy, jejich rozdělení mezi jednotlivé složky, i zákonitosti konkrétních způsobů činnosti. Hlavním posláním správní vědy je zkoumat způsoby zdokonalování veřejné správy. Správní věda, JUDr. Petr Pospíšil, Ph.D., LL.M. 9 Věda správního práva a správní věda Správní věda Øje vědou systémovou, zabývající se jak organizací tak činností veřejné správy; Øjejí poznatky slouží především k bezprostřednímu zdokonalování organizační struktury i příslušných procesů, jakož i dílčích postupů a činností při realizaci veřejné správy, a to aniž by bylo třeba provádět změny v platné právní úpravě; Øsmyslem poznatků správní vědy je však i jejich uplatnění a případné zohlednění při změnách platného správního práva; Øjako věda zkoumající správní praxi musí (stejně jako věda správního práva) reagovat na společenskou objednávku a vycházet ze společenských potřeb – smyslem poznatků získaných ze současnosti či minulosti správněprávní praxe je jejich využití v budoucnosti; Øza použití specifických metod exaktně poznává, posuzuje a vyhodnocuje organizaci a činnost správněprávní praxe, a vytváří relativně stabilní systém modelů, návodů a doporučení pro správněprávní praxi; Ønavrhuje a doporučuje racionální a funkční uspořádání organizační struktury veřejné správy, specifikuje zákonitosti vzájemných organizačních vztahů, vymezuje obecná pravidla rozhodovacích procesů ve veřejné správě a poskytuje návody pro komplexní racionalizaci činnosti orgánů i samotných pracovníků odborného aparátu veřejné správy. Správní věda, JUDr. Petr Pospíšil, Ph.D., LL.M. 10 Věda správního práva a správní věda Společným cílem vědy správního práva a správní vědy a posláním obou těchto disciplín je trvale zajišťovat zdokonalování veřejné správy, a to jak v rovině její právní úpravy, tak i v oblasti jejího reálného uskutečňování. V tomto smyslu správní věda vzhledem ke svému zaměření (předmětu zkoumání) významným způsobem doplňuje vědu správního práva. Zatímco věda správního práva zkoumá veřejnou správu jako jev upravený normami správního práva, tedy prakticky normy správního práva a jimi upravené společenské vztahy, správní věda zkoumá veřejnou správu jako komplex jevů a procesů, jež jsou výrazem fakticity správněprávní praxe v mezích platného správního práva. Věda správního práva je vědou o správním právu … X Správní věda je vědou o veřejné správě … Správní věda, JUDr. Petr Pospíšil, Ph.D., LL.M. 11 Předmět správní vědy Předmětem správní vědy jsou správní skutečnosti, kterými se rozumí zejména úkoly veřejné správy, její organizace, pracovníci a funkcionáři, správní jednání, rozhodovací procesy, reformy modernizace, vztahy k okolí. Pro vymezení předmětu správní vědy je nutné zdůraznit, že: -pojem správy je indiferentní vzhledem k různým vědním oborům; proto žádný z nich si nemůže osobovat právo tento jev výlučně a závazně v celé šíři definovat a vykládat; -předmětem správní vědy nemůže být veškerá správa, ale jen správa veřejná; -veřejná správa má tři základní aspekty – funkční, organizační (institucionální) a personální Správní věda zaujímá speciální postavení mezi jinými vědními obory jako obor, jehož jediným předmětem zkoumání je veřejná správa ve svém celku. Správní věda musí mít také svůj praktický smysl a cíl – tím je zkoumání skutečného stavu veřejné správy a jeho analýza, popř. návrhy na opatření ke zlepšení stavu správy. Správní věda, JUDr. Petr Pospíšil, Ph.D., LL.M. 12 Integrující úloha správní vědy Správní věda by měla plnit úlohu integrujícího vědního oboru, což spočívá v následujících funkcích: -disponovat informacemi o veřejné správě, které mohou působit na zaměření programů studia veřejné správy (i v jejích dílčích aspektech), formulovat okruh základních problémů, podněcovat řešení a dávat doporučení ke konkrétním opatřením (funkce programová); -koordinovat studium veřejné správy (funkce koordinační); -integrovat poznatky jiných vědních oborů a organicky je aplikovat na veřejnou správu, zejména ve věci její modernizace a zvyšování výkonnosti a kvalifikace (funkce aplikační); -vytvářet vlastní vědecké poznatky, metody a vlastní pojmový aparát (funkce poznávací). - Správní věda, JUDr. Petr Pospíšil, Ph.D., LL.M. 13 Správní věda jako sociální vědní obor Správní vědu zařazujeme do sociálních věd, v tomto smyslu ji můžeme vymezit jako sociální vědní obor o veřejné správě. Správní vědu v tomto smyslu lze též šířeji vymezit jako sociální vědu o racionálním uspořádání veřejné správy za účelem dosahování její efektivnosti, demokratičnosti a otevřenosti při obstarávání veřejných záležitostí. K základním problémovým okruhům správní vědy by vždy měly patřit tyto: -postavení veřejné správy ve státě a její vztah k občanům a organizacím při plnění veřejných úkolů, -rozhodování a rozhodovací procesy ve veřejné správě, -organizační výstavba veřejné správy, -pracovníci ve veřejné správě, jejich kvalifikace a postavení, -finanční a materiální zabezpečení veřejné správy, -modernizace činností a organizace veřejné správy. Správní věda, JUDr. Petr Pospíšil, Ph.D., LL.M. 14 Správní politika Tradičnímu pojetí správní vědy odpovídá existence správní politiky a její zařazení do soustavy správní vědy vedle správní nauky a vědy správního práva. Správní politice se přisuzuje funkce hodnotit a verifikovat výsledky jiných vědních oborů z oblasti veřejné správy a na základě provedeného zhodnocení podávat návrhy místům, která jsou subjekty nebo vykonavateli veřejné správy. Správní politika se ptá, zda a nakolik je veřejná správa uspořádána účelně vzhledem ke stanoveným cílům a z nich plynoucím úkolům. Správní politika je vědním oborem podněcujícím správní reformy a modernizaci veřejné správy na základě přijatých hodnot politických, ekonomických, sociálních a kulturních. Právem se poukazuje v souvislosti se správními reformami na to, jaký význam pro jejich zdárný průběh mohou mít správní věda (nauka) na jedné straně a správní politika na straně druhé – úspěch totiž může mít jen takové reformní řešení, které vychází ze solidních znalostí veřejné správy. Správní věda, JUDr. Petr Pospíšil, Ph.D., LL.M. 15 Reformy a modernizace veřejné správy Správní reformy, modernizace, popř. jiné kroky k větší výkonnosti veřejné správy představují oblast, kde se konkrétně mohou uplatnit poznatky správní vědy. Žádná změna ve veřejné správě však není jen problémem technickým – právním, ale především problémem politickým, neboť na politické vůli kompetentních činitelů, zda a jaká opatření budou provedena. Reforma veřejné správy představuje proces, který má svou stránku obsahovou (co se má změnit) a časovou (časový horizont jednotlivých kroků a jejich posloupnost). Reformou veřejné správy rozumíme změny v jejích základních aspektech, tj. ve funkcích (úkolech) organizací a jejich zaměstnanců. O rozsahu a zaměření reformy rozhoduje strategie, která jasně vymezí cíle reformy a její časový horizont. Za reformní kroky ve veřejné správě bychom neměli považovat dílčí změny v organizaci veřejné správy nebo zavádění progresivnějších technik, pokud to nejsou kroky v rámci širšího procesu změn. Správní věda, JUDr. Petr Pospíšil, Ph.D., LL.M. 16 Reformy a modernizace veřejné správy Zkušenosti ze zahraničí ukazují, že správní reformy se týkají zejména: -snižování nákladů na veřejnou správu nebo některou její část; -zdokonalování struktury rozhodování cestou centralizace nebo naopak decentralizace a dekoncentrace rozhodovacích pravomocí; -posilování služebnosti správy a jejího sbližování s občany (demokratizace); -zavádění nových metod, technik a pracovních postupů za účelem lepšího chodu veřejné správy a dokonalejší interakce jejích složek; -přípravy a odborné úrovně zaměstnanců veřejné správy. V právních státech se tradičně reforma veřejné správy pohybuje v rámci platného ústavního pořádku. Změna ústavy za účelem provedení reformy veřejné správy se považuje za zcela nový aspekt vyvolaný rozsáhlejšími změnami, ne jen reformou veřejné správy. Správní věda, JUDr. Petr Pospíšil, Ph.D., LL.M. 17 Reformy a modernizace veřejné správy V souvislosti s reformními procesy ve veřejné správě bývalých komunistických zemí v 90.letech 20. století se rozlišují čtyři fáze reformního procesu: -transformace starého právního, politického a ekonomického řádu, který se zhroutil, ve formování nových institucí a struktur (např. pluralitní politický systém, svobodné volby, revize obsahu veřejného sektoru); -konsolidace, která následuje po transformaci, v tomto období vzrůstá politická stabilita dovolující systematický přístup deetatizaci, privatizaci a tržnímu hospodářství; -modernizace jako výraz potřeby odpovídajícího institucionálního uspořádání a nejlepší možné praxe veřejné moci na všech úrovních a ve všech odvětvích; -adaptace jako přizpůsobení se pojetí výkonného státu a tlaku v souvislosti s přípravou na členství v Evropské unii. Správní reforma není běžnou organizační změnou, je to podstatný zásah do struktury veřejné moci, do vztahu mezi veřejnou správou a občanem, zásahem do života společnosti vůbec. Správní věda, JUDr. Petr Pospíšil, Ph.D., LL.M. 18 http://www.artaste.it/res/import/upload/88/142/550x550/1234.jpg Děkuji za pozornost J