1          FUNKČNÍ A ORGANIZAČNÍ POJETÍ VEŘEJNÉ SPRÁVY

Jedná se o jednu z prioritních kapitol celého studijního textu. Jeden až dva odstavce o obsahu kapitoly, můžete objasnit návaznosti na předchozí témata, blíže vymezit hloubku vykládané problematiky, upozornit na problematické pasáže atp.

Kapitola odpovídá na otázky :

-          o čem je veřejná správa (tzv. funkční pojetí) z hlediska jejich

• funkcí,

• metod,

• forem.

-          kdo vykonává veřejnou správu (tzv. organizační pojetí) uplatnění jejich organizačních
principů.

Funkce, metody, formy, činnost, obecně závazné právní předpisy, interní normativní akty, individuální normativní akty, opatření veřejné povahy, veřejnoprávní smlouvy, stimulace, ekonomická stimulace, centralizace, decentralizace, dekoncentrace.

1.1          VYMEZENÍ POJMŮ  FUNKČNÍ A ORGANIZAČNÍ POJETÍ

Z předcházejícího výkladu vyplývá, že veřejnou správu pojímáme jako soubor výkonných
a řídících činností, které zabezpečují specifické orgány veřejné správy.  Veřejná správa je tak chápána jednak jako činnost a jednak jako soubor institucí, které tuto činnost vykonávají. Hovoříme pak o tzv.:

·           funkčním (materiálním) pojetí veřejné správy, které můžeme dále zohlednit z hlediska

o    pozitivního vymezení, tj. z pohledu veřejné správě jako souboru podzákonných a nařizovacích činnosti ve veřejném zájmu (tj. např. správní dozor, vydáváni správních aktů), jakož souboru činností, při nichž jsou správní orgány vázány správními předpisy, správními akty a za tuto činnost nesou odpovědnost.

o    negativního vymezení, tj. z pohledu souhrnu činností, které nejsou zákonodárstvím ani soudnictvím.

Funkční pojetí dává odpověď na otázku o čem je veřejná správa.

·           organizačním (formálním) pojetí veřejné správy, tj. činnosti souboru institucí (správních orgánů), které veřejnou správu vykonávají přímo nebo zprostředkovaně na centrální nebo územní úrovni, s pravomocí řešit veřejné úkoly, které nejsou přikázány parlamentu nebo soudům.

Organizační pojetí dává odpověď na otázku, kdo vykonává veřejnou správu.

 SHAPE  \* MERGEFORMAT

Zdroj: vlastní

1.2          VEŘEJNÁ  SPRÁVA JAKO ČINNOST – FUNKČNÍ POJETÍ

Cíle  a  úkoly  činnosti  veřejné  správy 

Veřejná správa je jako každá organizovaná činnost charakterizována :

■ dynamikou, která se projevuje zejména v proměnách a počtu úkolů, které ji obsahově vymezují,

■ existenci závazných procesních pravidel, které předmětnou činnost činí uspořádanou,

organizační strukturou vykonavatelů veřejné správy.

V souladu s touto charakteristikou rozumíme veřejnou správou ve funkčním pojetí (materiálním) nikoliv jakoukoliv činnost, nýbrž činnost záměrnou, vykonávanou ve veřejném zájmu. Naplňování  veřejného zájmu je pak základním cílem této činnosti.

Základní cíle si veřejná správa zpravidla sama nestanoví. To přísluší zejména zákonodárným orgánům prostřednictvím zákonů. Veřejná správa jako činnost tedy v první řadě zabezpečuje svými vlastními prostředky dosahování cílu a plnění úkolů vymezených zákony. Z toho vyplývá, že základním úkolem činnosti veřejné správy je zajištění a výkon funkci státu prostřednictvím veřejné správy.

Vedle základních cílů si veřejná správa vymezuje i své vlastní cíle a úkoly. U státní správy jsou to vždy cíle a úkoly nižšího řádu (prováděcí). U samosprávy se jedná o cíle a úkoly formulované orgány samosprávy. Ve své podstatě ovšem i tyto specifické cíle a úkoly stanovené samotnými orgány veřejné správy nemohou směřovat jinam než k plnění základních, tj. zákony stanovených cílů a úkolů. Základní i vlastní cíle a úkoly pak společně určují obsah činnosti veřejné správy, který je dále determinován funkcemi, metodami a formami realizace veřejné správy.

Funkce  veřejné  správy

S přihlédnutím k výrazné rozmanitosti cílů a úkolů veřejné správy je možno její funkce rozlišit na

a)      obecné, které jsou vlastní veřejné správě jako celku,

b)      dílčí, které jsou vlastní jednotlivým organizačním subsystémům či orgánům  veřejné správy.

ad a) obecné funkce veřejné správy

V obecném smyslu plní veřejná správa dvě základní funkce a to:

            ■ funkci organizující (regulativní);

Podstatou této funkce je co nejefektivnější uspořádání subjektů (nositelů) i adresátů veřejné správy a vztahů mezi nimi, jakož i jejich vztahů a postavení vůči jiným subjektům, a to vždy v souladu s naplňováním vytýčených cílů a úkolů. Pro tuto funkci platí, že je tím efektivnější, čím více dochází ke shodě cílů veřejné správy a zájmu a představ adresátů veřejnoprávního působení. To je vždy podmíněno úrovní spolupůsobení „spravovaných subjektů“ na plnění uváděných cílů (typické pro samosprávu obcí).

          ■ funkci mocenské ochrany (ochrannou).

Podstatou této funkce je limitované poskytování ochrany  ze strany orgánů veřejné správy s cílem jejího bezporuchového chodu a včetně zjednání nápravy  v případech kdy došlo k porušení právních povinností (např. ukládáním sankcí za tzv. správní delikty). Tato ochrana je limitována prostředky, které má veřejná správa k dispozici. Při jejich překročení nebo vyčerpání je ochrana poskytována jinými k tomu povolanými orgány (např. soudy).    

Obě obecné funkce se v procesu fungování veřejné správy vzájemně prolínají a doplňují. Nicméně v konkrétních případech činnosti veřejné správy nebývají zastoupený ve stejném  poměru.

ad b)  dílčí funkce veřejné správy

Dílčí funkce fakticky odráží skutečnost, že obecné funkce se samozřejmě promítají do funkci organizačních subsystému i jednotlivých orgánů veřejné správy, a tak dochází k jejich konkretizaci. Dílčí funkce veřejné správy jsou pak vyjadřovány  jako relativně konkrétní činnosti nebo také dílčí okruhy činnosti vykonávané určitými veřejnoprávními orgány (např. funkce plánovací, koordinační, rozhodovací, kontrolní).

Funkce veřejné správy jsou tedy výrazem zamýšlené a chtěné realizace vztahů mezi  subjekty (nositeli) a adresáty (objekty) veřejné správy, přičemž pro tyto vztahy je typické, že je zde mocenská převaha orgánu veřejné správy vykonávajících přímo nebo zprostředkovaně státní moc.

Metody působení veřejné správy

Metody působení jsou úzce spjaty s funkcemi veřejné správy a můžeme je proto charakterizovat jako prostředky, sloužící k bezprostřední realizaci funkci veřejné správy nebo způsoby optimálního působení orgánů veřejné správy na objekty, vůči nimž veřejná správa směřuje (objekty řízené), jimiž se realizují cíle a úkoly zprostředkované funkcemi veřejné  správy.

Veřejná správa se vyznačuje značnou rozmanitosti svých úkolů a funkcí. Tento stav má svůj odraz i v četnosti metod působení. Základní členění metod působení dělíme na

a)      obecné a

b)      konkrétní.

b)

ad a) obecné metody působení

K nejfrekventovanějším obecným metodám působení z hlediska četnosti jejich použití patří metoda přesvědčovací a donucovací;

■ Metoda přesvědčovací je vlastní zejména veřejnoprávním subjektům nestátního charakteru, tj. subjektům samosprávným, smyslem uplatňování této metody je nejrozsáhlejší využití k pozitivní stimulaci těch, vůči nimž směřuje cestou zajištění plné informovanosti, veřejného ocenění, veřejného projednání. Při realizaci této metody je vhodné využití tisku, rozhlasu apod.

■ Metoda donucovací je typická zejména pro subjekty státní správy a velmi často tam kde předchozí metoda přesvědčovací nebyla úspěšná. V souladu se současnými požadavky kladenými na veřejnou správu je zapotřebí tuto metodu orientovat v první řadě do polohy ochranně garanční, což vyžaduje pro její použití:

o   porušení zákonné povinnosti,

o   zákonné zmocnění orgánu veřejné správy k jejímu užití,

o   přiměřenost použitých donucovacích prostředků apod.

ad b) konkrétní metody působení

Subjekty veřejné správy používají při své činnosti nejrozmanitější konkrétní metody působení k dosažení svých úkolů a cílů. Mezi základní a současně i nejvýznamnější patří

·                administrativní metody působení, které vyjadřují administrativní podstatu veřejné správy a jsou výrazem mocenského charakteru činnosti orgánů veřejné správy založeném na jejich nařizovacích pravomocích ve vztahu moci a podřízenosti. Co do svého zaměření, ve vztahu k plnění úkolů a funkcí veřejné správy, se jedná o metody přímého působení na spravované subjekty např. jednostranným vymezením úkolů, práv a povinnosti spravovaného subjektu, stanovením podmínek a lhůt k jejich splnění;

·                ekonomické metody působení, které se realizují jako nejrůznější ekonomická opatření a operativní ekonomické nástroje, jejich smyslem je sjednotit ekonomické zájmy veřejné správy a spravovaných subjektů. Co do svého zaměření, ve vztahu k plnění úkolů a funkci veřejné správy, jedná se o metody nepřímého působení, když nesměřují přímo k dosažení stanovených cílů, ale vytváří řízenému subjektu v rámci stanovených ekonomických podmínek možnost volby ekonomických prostředků a cest, kterými lze daných cílů dosáhnout, proto bývá také nazývána metodou stimulační. Využíváno je zde ekonomických nástrojů jako subvencí, dotací, podpor, rozvojových programů, ekonomických sankcí apod.;

·                organizační metody působení, které zabezpečují uspořádanost vztahů jak uvnitř systému subjektů veřejné správy, tak mezi těmito subjekty na straně jedné a adresáty jejich působení na straně druhé neprávními postupy. Co do svého zaměření, ve vztahu k plnění úkolů a funkci veřejné správy, jedná se o metody podpůrného působení, které zpravidla doplňují administrativní nebo ekonomické metody např. vysvětlováním problematiky.

·

1.3          FORMY ČINNOSTI VEŘEJNÉ SPRÁVY

Z předchozího výkladu o cílech, funkcích a metodách veřejné správy můžeme dovodit,
že pokud

cíle veřejné správy jsou zajišťovány prostřednictvím jejích úkolů,

úkoly veřejné správy jsou zprostředkovány prostřednictvím jejich funkcí,

funkce veřejné správy jsou zprostředkovány prostřednictvím metod působení,

pak

metody působení se realizují ve formách  činnosti  veřejné správy.

Formy činnosti veřejné správy jsou výsledným (konečným) výrazem činnosti orgánů veřejné správy. Rozumíme jimi cílené zprostředkování obsahu činnosti veřejné správy do jejich vnějšího projevu, tj. zprostředkování obsahu činnosti veřejné správy od požadavku a představy výsledku ve výsledek sám.

Přestože pro všechny formy činnosti veřejného práva platí, že mají právní základ vyplývající z právního vymezení veřejné správy jako takové, můžeme je co do jejich důsledků rozdělit na ty, které

Ø  mají právní důsledky (zavazujícího charakteru) a hovoříme pak o právních formách činnosti,

Ø  takové důsledky nemají (organizačního charakteru) a hovoříme pak o neprávních formách činnosti.

Každou z uvedených forem lze dále ještě členit podle zaměření,  zda směřují vně nebo dovnitř organizačního systému veřejné správy.

S přihlédnutím k uvedenému prvotnímu členění lze s jistou výhradou, vyplývající z určitého stupně jejich prolínání, vymezit následující strukturu forem činnosti veřejné správy.

Právní formy činnosti

Právní formy činnosti představuje vydávání

Ø  podzákonných obecně závazných právních předpisů,

Ø  interních (vnitřních) normativních aktů,

Ø  individuálních správních aktů,

Ø  obecně závazných smluv,

Ø  opatření obecné povahy

Podzákonné obecně závazné právní (prováděcí) předpisy

Jedná se o mocenskou formu činnosti spočívající ve vydávání obecně závazných a sankčně vynutitelných pravidel chování k tomu zákony pověřenými veřejnoprávními orgány, a to:

·        vládou,

·       ústředními a jinými správními úřady,

·       stanovenými orgány krajů a obcí.

S určitou mírou nepřesnosti za obecně závazné právní předpisy považujeme nařízení vydávané vládou, jinými správními úřady a orgány územní samosprávy při výkonu přenesené státní správy, vyhlášky ministerstev a jiných ústředních správních úřadů, obecně závazné vyhlášky vydávané orgány obcí a krajů v samostatné působnosti.

S dále uvedenými výjimkami při vydávání nařízení vlády a obecně závazných vyhlášek řadíme mezi jejich charakteristické znaky:

·           podzákonnost, právního předpisu znamená, že zákon provádí a je z něj odvozen. Obecně závazné normativní správní akty jsou tak vydávány v mezích zákona, k jeho provedení zákona a na základě zmocnění v zákoně. Nařízení vlády může být v zásadě vydáno i bez delegace v zákoně jako vykládací a aplikační právní předpis.

Ve vztahu k zákonům jako obecně závazným právním předpisům upravujícím prvotně určité oblasti společenského života mají tak postavení sekundárních nebo též prováděcích či podzákonných právních předpisů.^[1]

·           abstraktnost, popisovaných právních předpisů, která spočívá zejména v tom, že se vztahují na blíže neurčitý počet adresátů (např. na blíže neurčitý počet fyzických
a právnických osob, všechny osoby starší 15 let, na všechny fyzické osoby podnikající a právnické osoby),

·           obecnost, spočívající v tom, že se jedná o akt obecně závazný (neomezené platnosti) např. pro všechny subjekty zdržující se na konkrétním území, ať už státu, kraje nebo obce,

·           jednostrannost, která je výrazem pravomoci veřejnoprávního orgánu autoritativně
a vrchnostenský rozhodnout.

Interní (vnitřní) normativní akty:

Každá organizační jednotka (např. obchodní společnost, družstvo, úřad, škola) vyžaduje ke svému řádnému fungování pravidla, které závazně regulují její vnitřní chod. Taková normativní pravidla mající podobu interních předpisů či instrukcí umožňují efektivní
a racionální využití všech vnitřních zdrojů za účelem plnění záměrů a úkolů, k jejichž dosažení a zabezpečování byla konkrétní organizační jednotka zřízená.

Ve veřejné správě se jedná o normativní akty, které slouží k uspořádání poměru uvnitř jedné nebo více organizačních jednotek nebo zařízení veřejné správy. Nesměřují vůči subjektům stojícím vně systému veřejné správy, ale naopak jsou vnitřní záležitosti systému orgánů veřejné správy a zde směřují od nadřízených k podřízeným subjektům. Zpravidla se takto jedná o řídící akty, které jsou závazné pouze pro podřízené orgánu, který akt vydal.

Interní normativní akty bývají nazývány též jako interní normativní instrukce, směrnice či normativní akty řízení (např. směrnice ministerstva, organizační řád úřadu práce, jednací řád zastupitelstva obce, spisový nebo skartační řád).

Interní normativní akty jsou „vnitřní závazné právní předpisy organizačních jednotek veřejné správy“.

Individuální správní akty

Jedná se o správní rozhodnutí, které je převažující formou činnosti orgánů veřejné správy. Je faktickým výsledkem rozhodování (řízení) správního orgánu o právních poměrech fyzických a právnických osob, to je o jejich právech, právem chráněných zájmech a povinnostech. V řízení mají tyto osoby postavení tzv. účastníků řízení. Z toho vyplývá, že oproti normativním správním aktům směřují individuální správní akty vždy ke konkrétním, individualizovaným adresátům.

Vzhledem na to, že prostřednictvím těchto aktů dochází k aplikaci právních norem obsažených v obecně závazných právních předpisech při řešení konkrétních případu, hovoříme o nich jako o aktech aplikace práva. Jsou druhem právně mocenského zásahu do sféry práv a svobod explicitně uvedených adresátů, popřípadě dalších implicitně dotčených osob.

Jak z uvedeného vyplývá pro individuální správní akty (správní rozhodnutí) jsou pojmově určující následující znaky:

·         jde o jednání příslušného správního úřadu, popřípadě jiného orgánu na základě zákona,

·         obsahují jednostranný autoritativní výrok o právech a povinnostech nepodřízených subjektů,

·         mají  bezprostřední právní závaznost,

·         konkrétnost věci, jakož i subjektů, jimž je správní akt určen.

 Členění  individuálních správních aktů

Podle :

■ povahy právních účinků

Ø  konstitutivní akty, které se zakládají, mění nebo ruší určité správně právní vztahy (např. rozhodnutí o přijetí na vysokou školu, vyřízení žádosti o vydání cestovního pasu, uložení pokuty v blokovém řízení, vydání řidičského oprávnění  apod.). Zásadně působí do budoucna (pro futuro) a až od okamžiku právní moci (ex nunc),

Ø  deklaratorní akty, které autoritativně stvrzují existenci nebo neexistenci určitého správně významného stavu (např. osvědčení o státním občanství, potvrzení o studiu, osvědčení o sociální potřebnosti apod.). Jedná se fakticky o „akt – nález“  a v tomto smyslu působí i do minulosti (pro praeterito), od okamžiku vzniku vztahů, jejichž existenci potvrzují (ex tunc),

■ obsahu

Ø  materiální správní akty upravující hmotněprávní postavení adresátů  (zpravidla rozhodnutí ve věci),

Ø  procesní správní akty upravující postavení adresátů v průběhu správního řízení (např. o přerušení řízení, o pořádkové pokutě),

■ okruhu zavázaných osob

Ø  akty řešící osobní poměry adresátů, jimž jsou určeny – akty ad personam, které zavazují pouze v nich jmenovitě uvedené osoby (např. rozhodnutí o vydání cestovního dokladu nebo řidičského průkazu),

Ø  akty vztahující se k určité věci, k níž má adresát rozhodnutí vztah. Pokud jsou pro vydání správního rozhodnutí relevantní výlučné vlastnosti předmětné věci, nazýváme tyto akty ad rem (např. rozhodnutí ve stavebním řízení). Zavazují nejen v nich jmenovitě uvedené osoby, ale i jejich právní nástupce. To znamená, že působí vůči každé osobě, která se ve vztahu k předmětu správního aktu nachází ve stejné právní situaci jako původní adresát.

Ø

Veřejnoprávní smlouvy

Zákon o obcích a zákon o krajích s touto smluvní formou počítají při výkonu přenesené působnosti. Samotný způsob jejich uzavření a forem je upraven ve správním řádu (zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů. Oproti výše uváděným právním aktům se jedná o akty postrádající mocenský charakter. Z tohoto pohledu se jedná o atypickou formu realizace veřejné správy v oblasti státní správy a naopak blízkou činnosti veřejnoprávních korporací. Již samotný termín  „smlouva“ vypovídá  o uplatnění horizontální metody regulace, tedy mezí subjekty, které jsou při uzavírání dohody v rovném postavení. Uzavřením smlouvy se však toto postavení může změnit v nerovné.

Veřejnoprávní smlouvy se zpravidla uzavírají jako dvou či vícestranné správní úkony mezi subjekty veřejné správy, ale i mezi subjektem veřejné správy a od něj odlišným subjektem (státním). Nejméně jednou smluvní stranou musí být orgán veřejné správy. Význam dohod spočívá např. v koordinovaném postupu jejich účastníků, efektivním vynakládaní a úspoře finančních prostředků. V závislosti na tom kdo představuje účastníky smluvního ujednání můžeme veřejnoprávní smlouvy členit na dvě skupiny:

■ smlouvy koordinační, které jsou uzavírané mezi subjekty veřejné správy. Patří k nim

- smlouva o spolupráci mezi obcemi ke splnění konkrétního úkolu,

- dohoda o změně hranic obcí,

- smlouva o vytvoření dobrovolného svazku obcí,

■ smlouvy subordinační,  které jsou uzavírané mezi subjektem veřejné správy a fyzickou nebo právnickou osobou, vůči níž směřuje  výkon veřejné správy. Uzavírány jsou namísto „vrchnostenských“ aktů. Dohodou se tak upravují věci, které by jinak musely být řešeny vrchnostenský. „Subordinace“ zde nevyjadřuje  nerovnost subjektů, nýbrž poukazuje na uvedené aspekty. Mezi subordinační

Opatření obecné povahy

Jedná se o správní akt s konkrétně vymezeným předmětem a s obecně určenými adresáty (nikoli s konkrétními adresáty a abstraktním předmětem). Z hlediska svého postavení se tak řadí mezi právní předpis, který je obecně závazný a správní rozhodnutí, které směřuje vždy mezi konkrétní  účastníky. Vztahuje se tedy vždy k určité konkrétní situaci v oblasti veřejné správy a okruh adresátů  je vymezen obecně, nelze je předem a kompletně určit.

Opatření obecné povahy nemůže nahrazovat podzákonnou normotvorbu (stejně tak právní předpis zase nemůže vzhledem ke své obecnosti regulovat pouze jednu určitou situaci), ani nad rámec zákona  stanovovat nové povinnosti, slouží tedy jen ke konkretizaci již existujících

Typickými příklady opatření obecné povahy jsou

-          zásady územního rozvoje

-          územní plán,

-          zákazy vjezdu apod.

Opatření obecné povahy musí vždy obsahovat odůvodnění a oznamuje se veřejnou vyhláškou, vyvěšenou mj. vždy na úřední desce. Nabývá pak účinnosti po 15 dnech od vyvěšení, přičemž v případech, kdy hrozí vážná újma veřejnému zájmu, může jí nabýt již dnem vyvěšení. Proti opatření obecné povahy nelze podat opravný prostředek, lze je ale do 3 let od účinnosti posoudit v přezkumném řízení

NEPRÁVNÍ (ORGANIZAČNÍ) FORMY  ČINNOSTI

Operativně organizační činnosti

Jedná se o formy správní činnosti, které jsou uskutečňovány na základě právních norem, nicméně nemají právní účinky ani právní důsledky. Jejich prostřednictvím se vytváří potřebné organizační předpoklady pro reálnost a plynulost uskutečňování úkolů a funkci veřejné správy v praxi. Mohou směřovat jak vně tak dovnitř systému veřejné správy a jsou založeny zejména na přesvědčování a vysvětlování.

Operativně organizační činnosti se realizují prostřednictvím různých výzev, seminářů, kampaní, srovnávacích studii  apod.

Materiálně technické operace

Jedná se o operace, které ve vztahu k základním úkolům veřejné správy mají převážně přípravný
a pomocný charakter. Přesto mají mocenskou povahu neboť je uskutečňují orgány veřejné správy
na základě zákonného zmocnění.

Patří sem nejrůznější  agendy materiálně technického charakteru, které přináleží výkonu veřejné správy (např. vedení evidence obyvatelstva, matriční agenda, povinnost doručit katastrálnímu úřadu
kolaudační rozhodnutí nebo dohodu o sloučení obcí, objednat přezkum hospodaření obce, vyvěsit záměr obce o prodeji nemovitosti na úřední desku obce, povinné preventivní činnosti na úseku požární ochrany, hygieny apod.).    

 SHAPE  \* MERGEFORMAT

Zdroj: vlastní

1.4         ORGANIZAČNÍ POJETÍ VEŘEJNÉ SPRÁVY

Pojem organizace má v praxi několik významů. V našem případě jej používáme v jeho institucionálním, pojetí jako organizační soustavu a strukturu, tedy jako systém tvořící soustavu subjektů veřejné správy. I ve veřejné správě se uplatňuje obecné organizační pravidlo, že každá organizovaná činnost vyžaduje, aby byla přiřazena k nějakému subjektu, který se tak stává nositelem předmětné činnosti a současně subjektem odpovídajícím za její výkon. Ve své podstatě zde nejde o nic jiného, než o propojení dvou aspektů veřejné správy, a to materiálních a formálních.

Subjekty veřejné správy

Při vymezení subjektů veřejné správy se jeví potřebným zohlednit, že v současnosti se stále častěji takovými subjekty stávají rovněž osoby soukromého práva, nicméně pouze ty, které stát zákonem k výkonu veřejné správy pověří. Rozlišovat je pak třeba veřejnou správu vykonávanou přímo státem jako státní správu, nepřímo jinými (nestátními) subjekty na základě zákonné státní delegace.

Stát jako subjekt veřejné správy

Stát se jako právnická osoba veřejného práva řadí mezi veřejnoprávní korporace (naplňuje ovšem
i znaky soukromoprávní korporace podle občanského zákoníku a je nejdůležitějším subjektem veřejné správy. Nasvědčuje tomu skutečnost, že veřejná správa je součásti moci výkonné, která se originárně přičítá státu a jejíž rozsah, vykonavatele a jejich působnost stanoví zákony státu.

Výkon veřejné správy státem je nazýván státní správou a stát ji vykonává

Ø  přímo prostřednictvím svých orgánů, tj. ústředními správními orgány  (ministerstvy
a jinými ústředními  správními úřady) či jejich územně dekoncentrovanými úřady nebo

Ø  nepřímo prostřednictvím jiných subjektů veřejné správy (nestátních), na něž výkon státní správy přenese jako je tomu v případě výkonu přenesené působnosti obcí a krajů (v rámci
decentralizace státní správy).

Veřejnoprávní korporace jako subjekty veřejné správy

Veřejnoprávní korporace (např. obce a kraje) jsou svým charakterem občansky nebo člensky organizované subjekty veřejné správy, kterým byla svěřena moc samostatně plnit úkoly ve veřejném zájmu. Mezi společné znaky všech veřejnoprávních korporací patří, že:

·           musí mít právní základ, což znamená, že jsou založeny zákonem nebo jiným „vrchnostenským“ aktem vydaným na základě zákona;

·           správci i spravovaní tvoří jednotu, když spravovaní jsou sami aktivními nositeli správy;

·           jsou právnickými osobami samostatně způsobilými k majetkovým a jiným právně závazným úkonům, jakož i způsobilými nést za své závazky odpovědnost;

·           musí být nadány mocenskou pravomoci k činění „vrchnostenských“ úkonů;

·           musí mít jistou nezávislost na státních správních úřadech v rozsahu úkolů a oprávnění, které jim byly svěřeny. Státní dozor se zde omezuje pouze na kontrolu zákonnosti, případně hospodaření s finančními prostředky státu.

Veřejnoprávní korporace dělíme na:

·           územní, pro které je charakteristické, že pro členství v nich je rozhodující tzv. domovské právo (domicilium), tj. trvalé bydliště fyzických osob nebo sídlo právnických osob na jejich území. Územními veřejnoprávními korporacemi jsou obce (zákon č. 128/2000 Sb., o obcích) a kraje (zákon č. 129/2000 Sb., o krajích).

·           zájmové (osobní), členství v nich se váže nejčastěji k určité skupině povolání. V  rámci zájmových veřejnoprávních korporací dále rozlišujeme korporace s povinným členstvím (komory advokátní, notářské, stomatologické, daňových poradců, apod.), s nepovinným členstvím (Hospodářská a agrární komora). Zde řadíme i vysoké školy.

Veřejný ústav jako subjekt veřejné správy

Veřejným ústavem se rozumí souhrn osobních a věcných prostředků, které subjekt veřejné správy používá za účelem zajišťování určitého trvalého úkolu či služby. Vzhledem k tomu, že z této definice nevymezuje mezi znaky veřejného ústavu právní subjektivitu, rozlišují se:

·           samostatné veřejné ústavy, které mohou být zřizované pouze zákonem nebo právním předpisem vydaném na jeho základě. Stávají se tak právnickými osobami způsobilými k právům a povinnostem vymezeným zřizovacím právním předpisem

·           nesamostatné veřejné ústavy, které nejsou samostatnými právnickými osobami a vznikají zpravidla jako zvláštní organizační jednotky z vůle subjektu či konkrétního vykonavatele veřejné správy. Interní předpisy zřizovatele poskytují pak takovému ústavu určitou volnost potřebnou k plnění jeho úkolů.

Oproti veřejnoprávním korporacím veřejné ústavy nedisponují členy ale zajišťují subjektům užívajícím tyto ústavy věci a hodnoty. Uživatelé pak musí zachovávat určitá pravidla stanovena ústavem. Jedná se například o školy, veřejné galerie, knihovny, obecní nemocnice.

Veřejný podnik jako subjekt veřejné správy

Veřejný podnik (čl. 31, 86 a 295 Smlouvy o ES) nemá oproti veřejnému ústavu většinou trvalý charakter. Zpravidla se jedná o právnickou osobu vykonávající určitou část úkolů veřejné správy na základě koncese nebo veřejnoprávní smlouvy uzavřené mezi subjektem soukromého podnikání a oprávněným subjektem veřejné správy. Zpravidla jde zvláštní a specifické úkoly ve veřejném zájmu, orgány veřejné moci, mají zde rozhodující vliv. Patří sem například vydávání technických norem, veřejná doprava, autorizována technická kontrola stavu motorových vozidel. V širším pojetí je za veřejný podnik považována každá kvalifikovaná činnost uskutečňována ve veřejném zájmu, a to zpravidla na dobu určitou.

Za fyzickou osobu ve smyslu občanského práva je považován kterýkoliv člověk jako biosociální bytost, zásadně bez ohledu na možnou další specifikaci, jakou je pohlaví, věk, zdravotní stav či vzdělání apod.. V souladu s výše uvedeným rozlišujeme u fyzické osoby její právní osobnost a svéprávnost.

Jiné subjekty veřejné správy

Jedná se o ty subjekty, které zabezpečují úkoly veřejné správy, zejména v oboru služeb, správy majetku. Mohou jimi být fyzické i právnické osoby soukromého práva, jestliže zákonem nebo rozhodnutím příslušného státního orgánu byla na ně přenesením či propůjčením delegována určitá veřejnoprávní působnost a pravomoc nebo došlo k uzavření veřejnoprávní smlouvy, jejímž předmětem je plnění určitých veřejných úkolů (vodní stráž, lesní stáž) nebo byla založena nová právnická osoba soukromého práva za účelem dosahování obecně prospěšných cílů či služeb (fundace, ústavy).

 SHAPE  \* MERGEFORMAT

Zdroj: vlastní

organizační principy veřejné správy

Vykonavateli veřejné správy jsou stát a jim stanovené subjekty, které označujeme jako subjekty veřejné správy, tj. soubor institucí, které přímo nebo zprostředkovaně vykonávají veřejnou správu. Z institucionálního pohledu rozlišujeme veřejnou správu vykonávanou přímo státem a nepřímo nestátními subjekty na základě zákonné státní delegace.

Ucelenou organizační strukturu orgánů veřejné správ možno z hlediska organizačně technického vnitřně dále členit na dílčí systémy veřejné správy. Hovoříme pak o systémech organizovaných na principech:

·           centralizace a decentralizace,

·           koncentrace a dekoncentrace,

·           územních a rezortních,

·           monokratických a kolegiálních,

·           volebních a jmenovacích.

Princip centralizace, který bývá často spojován i s principem koncentrace. Vyznačují se jimi organizační systémy kde rozhodovací pravomoc je vyhrazená nejvyššímu organizačnímu článku a konkrétní rozdělení na nižší stupně je výsledkem delegování jisté míry moci  řídícím složkám těchto stupňů, např. vydáváním interních normativních instrukcí. V případě koncentrace dochází navíc k soustředění rozhodovací působnosti v jediném centru bez jakéhokoliv dalšího členění (typickým Úřad pro technickou normalizaci, metrologii a zkušebnictví při Ministerstvu průmyslu a obchodu).

Princip decentralizace, který se vyznačuj tím, že umožňuje nezatěžovat nejvyšší organizační složku úkoly, jejichž plnění není nezbytně vázáno na tuto úroveň a současně plnit tyto úkoly orgány nižšího stupně nebo dokonce veřejnoprávními orgány stojícími vně daného organizačního systému (subsidiarita). Tyto orgány jsou při výkonu decentralizované působnosti samozřejmě vázány jak právním řádem, tak i interními normativními instrukcemi orgánů, která působnost decentralizoval (decentralizace se vyskytuje zřetelně při výkonu tzv. přenesené státní správy obecním úřady a krajskými úřady, státní správa zde byla decentralizována na veřejnoprávní korporace).

Princip dekoncentrace, který předpokládá delegaci výkonu veřejné správy z centrální úrovně na více nižších  nebo vedle sebe stojících organizačních jednotek v rámci téhož hierarchicky uspořádaného organizačního systému. Typickým příkladem je dekoncentrace státní správy z ústředních správních úřadu na jejich územní pracoviště (např. ministerstvo práce a sociálních věcí a jeho územní pracoviště úřady práce, ministerstvo financí a jeho územní pracoviště finanční ředitelství).

Princip územní, který vymezuje působnost veřejnoprávních orgánů ve vztahu k určitému území. V souladu s tímto principem rozlišujeme působnost veřejnoprávních orgánů na celostátní (ministerstva) a na ty, které vykonávají svou působnost v menších územních obvodech (orgány obcí).

Princip rezortní nebo také odvětvový, který je založen na vnitřních vazbách v rámci konkrétního odvětví veřejné správy a  je zpravidla kombinován s principem územním (např. finanční správa je vykonávána ministerstvem financí, finančními ředitelstvími a finančními pracovišti).

Princip monokraticky, který vyjadřuje skutečnost, že v čele veřejnoprávního orgánu stojí a jedná za něj jediná osoba s rozhodovací působnosti a odpovědnosti (např. ministr, ředitel úřadu práce apod.).

Princip kolegiální, který vyjadřuje skutečnost, že veřejnoprávní orgán je tvořen více jak jednou osobou a pro rozhodnutí je zapotřebí souhlasné vůle většiny osob, které orgán tvoří (např. obecní zastupitelstvo, rada kraje apod.).

Princip volební, který se vztahuje k ustavování veřejnoprávních orgánů a vyskytuje se tam kde je orgán volen  shodnou vůli osob, které o ustavení rozhodují (např. starosty obecním zastupitelstvem nebo zastupitelstva občany obce).

Princip jmenovací, který představuje povolávání k výkonu řídící funkce ve veřejnoprávním orgánu jmenováním, přičemž je možno rozlišovat jmenování vnitřní (starosta obce tajemníka obecního úřadu) a jmenování vnější (prezidenta, předsedu vlády nebo na návrh předsedy vlády ministra).

Tyto klasické organizačně technické principy jsou v praxi využívány tak, že v rámci systému konkrétního veřejnoprávního orgánu se jich zpravidla uplatní více (např. v rámci ministerstva se uplatňuje monokratický princip řízení ve spojení s jmenovacím principem ustavování ministra do funkce, současně si ministr zřizuje na kolegiálním principu poradní orgány, např. tzv. rozkladové komise k přezkumu podaných řádných opravných prostředků proti rozhodnutím ministerstva.

 SHAPE  \* MERGEFORMAT

      Kapitola se věnuje intenzivnímu rozboru funkčního a organizačního pojetí veřejné správy, včetně jejich funkci, metod, forem a organizačních principů.

Z hlediska dalšího textu je třeba zdůraznit význam principů dekoncentrace, který je typicky pro státní správu a princip decentralizace, na němž je postavená přenesená státní správa vykonávána územně samosprávnými celky.

2          INSTITUCE OVLIVŇUJÍCÍ A KONTROLUJÍCÍ VEŘEJNOU  SPRÁVU

Jak bylo výše uvedeno veřejná správa je z hlediska trojjedinosti veřejné moci moci výkonnou, tedy moci, která si zpravidla sama nestanoví svoje úkoly a cíle. Pokud jsou tyto stanoveny jinými subjekty, je na místě jejich právo kontrolovat úkoly i cíle, které veřejné správě stanovily. Vedle toho jsou i samotné orgány veřejné správy oprávněny v rámci správního dozoru vykonávat dohled nad veřejnoprávní činnosti cílových subjektů veřejné správy, tedy fyzických a právnických osob.  

Kapitola je fakticky rozdělená na dvou části, a to na část věnující se kontrolní působnosti vykonávané z vnějšího prostředí do veřejné správy, a na část věnující se kontrolní a dozorové činnosti příslušných orgánů veřejné moci mimo veřejnou správu. Text zahrnuje jak rozbor uváděných činnosti, tak rozsah kontrolní a dozorové činnosti všech zainteresovaných subjektů

Dozor, kontrola, parlament, soudy, kontrolní úřad, veřejný ochránce práv, veřejná kontrola, informace, petice, stížnosti, podání.

2.1          DOZOR NAD VEŘEJNOU SPRÁVOU A SPRÁVNÍ DOZOR          

Obecně lze konstatovat, že dozor nad veřejnou správou je směřován z vnějšího prostředí do veřejné správy, kdežto správní dozor směřuje vně  veřejné správy (viz schéma)

2.2         

DOZOR  NAD  VEŘEJNOU  SPRÁVOU A VE VEŘEJNÉ SPRÁVĚ

■ Parlamentem ČR                                 ■ Ústavním soudem                                   ■ obecnými soudy                                       ■ Nejvyšším kontrolním úřadem

■ Nejvyšší ochránce práv                           ■ Veřejná kontrola

MIMOÚSTAVNÍMI  ORGÁNY

ÚSTAVNÍMI  ORGÁNY

VEŘEJNÁ  SPRÁVA

SPRÁVNÍ  DOZOR - preventivní,  směřující k předcházení porušování právních předpisů,                                                                                                                  - represivní, využívající státně mocenských nástrojů (zákazy, sankce   apod.).                         Nápravné či sankční prostředky dozoru: - požadavek odstranění věci (např. požární dozor), - omezení nebo ukončení určité činnosti (např. dozor v oblasti památkové    péče), - uzavření provozovny (např. hygienický dozor), - odnětí oprávnění (např. živnostenská kontrola), - ukládání pokut za správní delikty v rámci správního trestání (např.   obchodní    inspekce).

- hygienický dozor -     - obchodní inspekce -                                            - inspekce životního prostředí  -  - stavební dozor -               - požární dozor -                                             - živnostenská kontrola -    - veterinární dozor -     - inspekce ve školství -                                              - celní dozor -  - dozor nad bezpečnosti práce -                                          - dozor v oblasti památkové péče -   - dozor při ochraně přírody a krajiny -

 

Zdroj: vlastní

2.2         ÚSTAVNÍ DOZOR NAD  VEŘEJNOU SPRÁVOU

MOCI ZÁKONODÁRNOU

V již uváděné teoretické konstrukci trojdílnosti státní moci je zákonodárná moc považována za určující. Moc výkonná je v českém právním řádu odvozená od moci zákonodárné, která v České republice náleží Parlamentu České republiky. Přijímání zákonů, včetně ústavních (moc zákonodárná) a schvalování mezinárodních smluv je pak jeho hlavní činnosti. Zde je dán i význam Parlamentu České republiky pro fungování veřejné správy, která je součásti moci výkonné. Veřejná správa má totiž zásadně podzákonný charakter, což znamená, že zákony vykonává. Zákony současně vymezují veřejnou správu jak z hlediska její činnosti tak organizace.

Parlament České republiky je v Ústavě České republiky koncipován jako dvoukomorový. Za nejstarší jednokomorový je v Evropě považován islandský ALTHING nebo také ALBING.^[2]

Parlament České republiky je tvořen dvěma komorami, kterými jsou Senát a Poslanecká sněmovna.

Poslanecká sněmovna

Poslanecká sněmovna má 200 poslanců, což je ve srovnání se srovnatelnými evropskými zeměmi poměrně nadprůměrný počet. Volení jsou na dobu 4 let ve volebních krajích na zásadě poměrného zastoupení volebních stran. Aktivní volební právo (volit) mají občané starší 18 let a pasivní volební právo (být volen) občané starší 21 let. Volby jsou upraveny samostatným zákonem.

Senát

Senát má 81 senátorů, volených na dobu 6 let, přičemž vždy po 2 létech se volí 1/3 senátorů. Tím je dosaženo potřebné kontinuality jeho fungování. Volby jsou dvoukolové pokud v prvním kole uchazeč nezískal nadpoloviční většinu hlasů. Aktivní volební právo mají občané starší 18 let. Pro pasivní volební právo se vyžaduje dosažení 40 let.

Poslanecká sněmovna i Senát jsou strukturovanými orgány, které se skládají z:

·      pléna, které stále zasedá na svých schůzích. Průběh jednání se řídí jednacím řádem. V plénu komory přijímají veškerá rozhodnutí. Způsobilé usnášet se jsou za přítomnosti nejméně  1/3  svých  členů  (67 poslanců,  28  senátorů). K přijetí

o   usnesení (zákona) je třeba souhlasu nadpoloviční většiny přítomných v každé komoře,

o   usnesení (zákona) o souhlasu s pobytem cizích vojsk na území ČR je třeba souhlasu nadpoloviční většiny všech poslanců (tj.101) a nadpoloviční většiny všech senátorů (41),

o   ústavního zákona a ke schválení mezinárodní smlouvy je třeba souhlasu 3/5 většiny všech poslanců (120) a všech senátorů (49),

·      předsedy a místopředsedů, kteří jsou volení plény komor. Jedná se o samosprávnou funkci obou komor. Zatímco předseda komory může být vždy pouze jeden, počet místopředsedů stanoven není a jejich počet je tak závislý na rozhodnutí komor nebo na jejich jednacích řádech. Jak předsedové, tak místopředsedové mohou být kdykoliv ze svých funkcí odvoláni,

·      výborů, komisí, klubů aj.

Parlament České republiky je nepochybně nejvýznamnější institucí ovlivňující veřejnou správu, když zmiňovanými prvotními obecně závaznými právními předpisy ovlivňuje jednak strukturu orgánů veřejné správy a jednak stanoví působnost a pravomoc těchto orgánů. Činnost Parlamentu České
republiky ovšem nepředstavuje pouze zákonodárná činnost. Ve vztahu k veřejné správě je možno
se zmínit o tzv. parlamentní kontrole veřejné správy, kam patří schvalování státní rozpočtu formou zákona, projednávání státního závěrečného účtu. Poslanecká sněmovna zřizuje vyšetřovací komise Poslanecké sněmovny pro zjištění věci veřejného zájmu na návrh 1/5 poslanců. Je zde dále právo
poslanců (nikoliv senátorů) interpelovat vládu nebo její členy ve věcech jejich působnosti (podstatná část interpelací se vždy dotýká problematiky veřejné správy) a dalších oprávnění.

MOCI SOUDNÍ

Soudnictví - vedle moci zákonodárné a moci výkonné tvoří třetí složka státní moci - kromě rozhodování v trestních věcech tradičně poskytuje ochranu subjektivním oprávněním („právům“) tzv. soukromého charakteru (práva a povinnosti, vyplývající z občanskoprávních, obchodněprávních, pracovních a rodinných vztahů, které jsou charakterizovány rovností osob na nich zúčastněných). Vedle těchto „soukromých práv“ existují také subjektivní práva a povinnosti, která vznikají mezi subjekty, které jsou ve vzájemném postavení nadřízenosti a podřízenosti (obvykle občan nebo právnická osoba
na straně jedné a orgán státu nebo obce či samosprávného kraje na straně druhé). Mluvíme o vztazích veřejného práva, jimž je poskytována ochrana ve správním řízení soudním.

Zdroj: vlastní

soudy a veřejná správa

Podstatou soudní moci je výkon soudnictví. Ústava České republiky ji považuje za zvláštní oblast státní moci, což potvrzuje její institucionální oddělení od moci zákonodárné a moci soudní. Z tohoto důvodu stanoví, že výkon soudní moci přísluší nezávislým soudům jako ústavním orgánům, a to bez ohledu
na jejich postavení v soudní soustavě.

V souladu s dělbou státní moci a s Ústavou České republiky můžeme nezávislé soudy, které vykonávají soudní moc jménem republiky, rozlišit na:

▀ Ústavní soud - jako ústavní orgán (čl. 83 Ústavy) ochrany ústavnosti, což v obecné rovině znamená, že je povolán sledovat zejména soulad všech právních předpisů s Ústavou České republiky, případně s mezinárodní smlouvou, již je Česká republika vázána (čl. 10 Ústavy České republiky). Zjistí-li
nesoulad, je oprávněn rozhodnout o zrušení právního předpisu nebo jeho části.

Z hlediska zaměření této práce a kapitoly je třeba zmínit i rozhodnutí (nálezy):

·           ústavní stížnosti orgánu územní samosprávy proti nezákonnému zásahu státu,

·           ústavní stížnosti proti pravomocnému rozhodnutí a jinému zásahu orgánu veřejné moci
do ústavně zaručených základních práv a svobod,

·           zrušení právních předpisů orgánů veřejné správy.

Rozhodnutí Ústavního soudu je závazné pro každého. Je autonomní součásti moci soudní a jeho
15 soudců jmenuje prezident republiky se souhlasem Senátu na dobu 10 let, přičemž toto funkční období se váže individuálně na každého soudce Ústavního soudu a nikoliv na Ústavní soud jako celek. Podmínkou jmenování soudcem je bezúhonnost, volitelnost do Senátu (státní občan ČR a dosažení
40 let věku), vysokoškolské právnické vzdělání, činnost v právnickém povolání nejméně po dobu
10 let. Soudce Ústavního soudu se své funkce ujímá složením slibu do rukou prezidenta republiky.

     ▀ Obecné soudy, jsou povolány především k tomu, aby zákonným způsobem poskytovaly ochranu právům. Veřejnou správu ovlivňují a kontrolují v rámci tzv. správního soudnictví, jehož výkon spočívá v přezkumu zákonnosti rozhodnutí orgánu veřejné správy, vydávaných ve správním řízení, a to na základě podaných žalob nebo opravných prostředků. Právní vymezení správního soudnictví je od počátku roku 2003 vymezeno zákonem č. 150/2002 Sb., o správním řízení soudním, ve znění pozdějších předpisů.

Správu soudu jako organizačních jednotek vybavených personálně a materiálně vykonává Ministerstvo spravedlnosti a předsedové jednotlivých soudů.

Soustavu obecných soudu vymezuje Ústava České republiky (čl. 91) a tvoří ji Nejvyšší soud a Nejvyšší správní soud, 2 vrchní soudy, 8 krajských soudu (vč. Městského soudu v Praze) a okresní soudy.

Místní působnost krajských a okresních soudu se nekryje se současným administrativním členěním státu (14 krajů), ale kopíruje členění státu podle zákona č. 36/1990 Sb., o územním členění státu (8 krajů). Soudní obvody tak již dnes nejsou zčásti totožné s územním členěním státu.

Obdobně jako soudci Ústavního soudu, jsou i soudci obecné soustavy soudu do své funkce jmenováni prezidentem republiky. Nicméně v případě jmenování soudců obecných soudů se nevyžaduje souhlas Senátu nebo jiné části Parlamentu České republiky. Rozhodnutí prezidenta o jmenování však vyžaduje spolupodpis předsedy vlády (kontrasignaci) nebo jim pověřeného člena vlády. Soudce je do funkce jmenován bez časového omezení a své funkce se ujímá složením slibu (do rukou ministra spravedlnosti).

Vedle správního soudnictví, dotýká se veřejné správy i výkon trestního a civilního (občanského) soudnictví. Jedná se o případy, kdy se veřejnoprávní orgány podílejí na soudním řízení nebo se soudy spolupracují.

Zdroj: vlastní

-          Soudce obecného soudu:

§  jmenován Prezidentem bez časového omezení

§  bezúhonný občan, který má vysokoškolské právnické vzdělání,

§  další předpoklady stanoví zákon (soudní čekatelství, složení zkoušky)

-          Ústavní soud České republiky - stojí mimo soustavu obecných soudů

§  ochrana ústavnosti

§  15 soudců - jmenováni na deset let (Prezident se souhlasem Senátu)

§  v čele předseda + 2 místopředsedové

§  bezúhonný občan, který je volitelný do Senátu a má VŠ právnické vzdělání a byl nejméně deset let činný v právnickém povolání

§  nelze trestně stíhat bez souhlasu Senátu

-                      „Obecné“ soudy:

§  ochrana práv, jen soud rozhoduje o vině a trestu za trestné činy

§  čtyřstupňový systém soudnictví:

4. stupeň: Nejvyšší soud, Nejvyšší správní soud

3. stupeň: Vrchní soud (2) – Praha, Olomouc

2. stupeň: Krajské soudy (8), Městský soud v Praze

1. stupeň: Okresní soudy (76), Obvodní soudy v Praze (10), Městský soud v Brně

 SHAPE  \* MERGEFORMAT

Zdroj: vlastní

NEJVYŠŠÍ KONTROLNÍ ÚŘAD

Ústava České republiky vymezuje ve svém čl. 97 a následujících existenci nezávislého Nejvyššího kontrolního úřadu (NKÚ), který vykonává kontrolu.

Nezávislost Nejvyššího kontrolního úřadu (dále jen NKÚ) Ústava České republiky sice deklaruje, ale blíže nevymezuje. Je však chápána ve vztahu k moci zákonodárné, výkonné a soudní a tím také ve vztahu k vládě a ústředním správním úřadům. Nezávislost je limitována i způsobem utvářením orgánů NKÚ. Jeho prezidenta a viceprezidenta jmenuje prezident republiky na návrh Poslanecké sněmovny, která poté na návrh prezidenta NKÚ volí 15 členů úřadu. Výkon kterékoliv funkce v NKÚ je neslučitelný s výkonem jakékoliv jiné funkce ve veřejné správě, s funkci poslance či senátora, soudce a státního zástupce. V podrobnostech o postavení, působnosti a organizační struktuře odkazuje Ústava na zákon, kterým je zák. č. 166/1993 Sb., o Nejvyšším kontrolním úřadě, ve znění pozdějších předpisů. Podle něho se NKÚ dále člení na kolegium, senáty, kárnou komoru a jednotlivé kontrolory. Zákon rovněž stanoví funkční období funkcionářů NKÚ na 9 let.

NKÚ svým právním postavením nepatří mezi vykonavatele veřejné správy, nicméně uvedenou kontrolní působnosti do veřejné správy zasahuje na všech jejich úrovních. Jeho kontrolní působnosti podléhají všechny ústřední i územní správní úřady, tak jako obce a kraje a to zejména na úseku jejich hospodaření s prostředky získanými ze státního rozpočtu.

NKÚ pracuje buď v Kolegiu, nebo senátech složených ze tří a více členů Úřadu. V působnosti NKÚ je zejména kontrola:

• hospodaření se státním majetkem a finančními prostředky vybíranými na základě zákona ve prospěch právnických osob s výjimkou prostředků vybíraných obcemi nebo 2.3         MIMOÚSTAVNÍ DOZOR NAD VEŘEJNOU SPRÁVOU

  VEŘEJNÝ OCHRÁNCE PRÁV

  Ombudsman

  Postavení a působnost Veřejného ochránce práv, nazývaného též „ombudsmanem“, nejsou oproti dříve uvedeným kontrolním institucím založeny Ústavou České republiky, ale zákonem č. 349/1999 Sb., o Veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „ochránce“). Základním úkolem ochránce je působit k ochraně osob před jednáním úřadu a dalších institucí uvedených v zákoně, a tím přispívat k ochraně základních práv a svobod. Výčet institucí, před jejichž jednáním jsou osoby chráněny ochráncem je velmi rozsáhlý. Pojednává-li se zde o veřejné správě je nutno jmenovat zejména ministerstva, jiné správní úřady s působnosti pro celé území státu a správní úřady jim podléhající, jakož i územně samosprávné celky pří výkonu přenesené působnosti.

   

  V tomtéž zákoně jsou negativně vymezeny i instituce, na které se působnost ochránce nevztahuje (Parlament, prezidenta republiky a vládu, NKÚ, zpravodajské služby, apod.).

   

  Každý má právo obrátit se na ochránce se svým podnětem, a to ve věci, která patří do jeho působnosti ať už písemně nebo ústně do protokolu a navíc bezplatně.

   

  Podnět musí obsahovat zákonem stanovené náležitosti. Obdrží-li jej ochránce postupuje některým z dále uvedených způsobů. Podnět odloží - nemá-li zákonem stanovené náležitosti nebo věc, které se tyká, nespadá do jeho působnosti či se netýká osoby, která podnět podala. Vyrozumí stěžovatele
  o tom, že podnět je podle jeho obsahu opravným prostředkem, žalobou nebo ústavní stížnosti a poučí stěžovatele o správném postupu. Zahájí šetření není-li důvodu pro výše uvedený postup. V rámci prováděného šetření je oprávněn mj. vstupovat s vědomím vedoucího úřadu do všech prostor úřadu, nahlížet do spisu, klást otázky zaměstnancům. Zjistí-li šetřením porušení právních předpisů či jiná pochybení, vyzve úřad, aby se ke zjištěním do 30 dnů vyjádřil. Následně postupuje tak, že provede-li úřad ve stanovené lhůtě opatření či nápravu a ochránce tyto shledá dostatečnými, vyrozumí o tom stěžovatele i úřad. Je-li úřad nečinný, sdělí stejným subjektům své stanovisko, jehož součásti je návrh opatření k nápravě.

   

  Nesplní-li úřad co mu bylo uloženo k nápravě zcela nebo zčásti, ochránce vyrozumí jeho nadřízený úřad a není-li takového, pak vládu České republiky. Může též ve věci informovat veřejnost s výjimkou utajovaných skutečnosti a údajů o totožnosti stěžovatele a zaměstnanců úřadu, v němž bylo šetření prováděno.

   

  Ochránce je volen na funkční období 6 let Poslaneckou sněmovnou, které je taktéž za výkon své funkce odpovědny. Poslanecká sněmovna jej volí z kandidátů, z nichž dva navrhuje prezident republiky
  a dva Senát, přičemž se musí jednat o osoby splňující podmínky volitelnosti do Senátu. Shodné návrhy obou navrhovatelů jsou přípustné. Svou funkci může ochránce vykonávat, je-li zvolen, maximálně po dva po sobě jdoucí funkční období. V době nepřítomnosti zastupuje ochránce jeho zástupce, kterého může ochránce pověřit výkonem části své funkce i po dobu své přítomnosti. Postup při jmenování a odvolávání zástupce ochrance je takřka totožný s postupem stanoveným pro ochránce samého.

   

   

  VEŘEJNÝ DOZOR NAD VEŘEJNOU SPRÁVOU

   

  Vliv veřejnosti na veřejnou správu patří k nejvýznamnějším nástrojům ovlivňování a kontroly veřejné správy. Formy, jichž přitom veřejnost užívá, jsou velmi rozmanité. Jedná se např. o:

  ·           podávání stížností, oznámení a podnětů orgánům státní správy zejména podle § 175 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů,

  ·           podáváním petic podle zákona č. 85/1990 Sb., o právu petičním, ve znění pozdějších předpisů. Ve své podstatě se jedná opět o podávání stížností či návrhů, v tomto případě však hromadných (kolektivních),

  ·           využíváním práva na informace o činnosti orgánu veřejné správy, které se opírá zejména o Listinu základních práv a svobod, která ve svém čl. 17 zakládá právo na informace a jemu odpovídající povinnost informace poskytovat. Toto právo je konkretizováno zákonem č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů.  Povinnost orgánů veřejné správy poskytovat informace může být omezena pouze zvláštními zákony. Nepochybně nejvýznamnějším z nich je zákon č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů a změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů. Zatímco první z uvedených zákonů stanoví povinnost informace poskytovat, druhý ze zákonů naopak chrání před únikem osobních dat s výjimkou případů, kdy zákony práci s daty předpokládají. Oba zákony tvoří jakési spojité nádoby, kterými je zajištěna jejich vyvážená působnost. K dozoru nad dodržováním povinnosti z tohoto zákona vyplývajícím je zřízen nezávislý Úřad pro ochranu osobních údajů,

  ·           využíváním práva nahlížet do zápisů či usnesení orgánů krajů a obcí,

  ·           žádat o projednání určitých záležitosti některými z těchto orgánů,

  ·           podávat jim návrhy, připomínky a podněty podle zákona o krajích a zákona o obcích.

  Nejen výše uvedené formy, ale i ty které jsou zajišťovány tiskem, rozhlasem nebo prostřednictví televizního vysílání mají svůj základ v Listině základních práv a svobod (druhá část) a všechny společně patří mezi demokratické principy fungování a kontroly veřejné správy.

  2.4          SPRÁVNÍ DOZOR

  Kontrola a dozor vně veřejné správy

  Významnou činností správních úřadů jako orgánů veřejné správy je správní dozor. Oproti kontrole veřejné správy (dozoru nad správou), která, směřuje od subjektů stojících mimo veřejnou správu vůči orgánům veřejné správy (viz. následující kapitola Instituce ovlivňující a kontrolující veřejnou správu), je správní dozor směřován opačně, tj. od správních úřadů vůči fyzickým a právnickým osobám, které jsou adresáty veřejné správy (vůči dozorovaným subjektům).

   

  Dozorová činnost správních úřadů zahrnuje aspekty:

  ·           preventivní, směřující k předcházení porušování právních předpisů,

  ·           represivní, využívající státně mocenských nástrojů (zákazy, sankce aj.).

   

  Zejména oprávnění dozorových orgánů k používání represivních nástrojů vyžaduje, aby správní dozor

  Ø  měl zákonný podklad,

  Ø  byl omezen pouze na splnění sledovaného účelu

  Ø  používal jen nezbytně nutných prostředků z těch, které zákon umožňuje použít.

   

  Při výkonu dozoru jsou dozorové orgány povinny prokázat své oprávnění k této činnosti nejčastěji služebním průkazem nebo písemným pověřením, ale též uniformou či odznakem. Osoby podléhající dozoru musí naopak poskytovat příslušnou součinnost (i pod peněžitou sankci) spočívající ve strpění vstupu dozorového orgánu do objektu, na pozemky nebo v předkládání potřebných dokladů či ve sdělování informací.

   

  Správním dozorem je např.:

  o   hygienický dozor                                             ○ inspekce životního prostředí

  o   stavební dozor                                     ○ požární dozor

  o   veterinární dozor                                 ○ inspekce ve školství

  o   dozor nad bezpečnosti práce                ○ dozor v oblasti památkové péče

  o   dozor při ochraně přírody a krajiny        ○ obchodní inspekce

  o   živnostenská kontrola                           ○ celní dozor

   

  Správní dozor zpravidla provádí orgány veřejné správy jako jednu z více svých činností (např. stavební dozor prováděný stavebními úřady) nebo jako svou hlavní činnost (inspekce bezpečnosti práce)

   

  Nutno však doplnit, že dozorovou činnosti jsou ze zákona pověřeny v některých případech i právnické osoby (např. plynárenské podniky) nebo fyzické osoby (např. tzv. veřejné stráže, tj. myslivecké, vodní nebo rybářské stráže) a to v rámci tzv. delegace správního dozoru.

   

  Při zjištění nedostatků používají dozorové orgány nejčastěji těchto nápravných či sankčních prostředků:

  ·           požadavek odstranění věci (např. požární dozor),

  ·           omezení nebo ukončení určité činnosti (např. dozor v oblasti památkové péče),

  ·           uzavření provozovny (např. hygienický dozor),

  ·           odnětí oprávnění (např. živnostenská kontrola),

  ·           ukládání pokut za správní delikty v rámci správního trestání (např. Česká obchodní inspekce).

   

   

   

   

   

   

   

   

   

  PŘÍKLADY SPRÁVNÍHO DOZORU:   o   hygienický dozor                                             ○ inspekce životního prostředí o   stavební dozor                                     ○ požární dozor o   veterinární dozor                                             ○ inspekce ve školství o   dozor nad bezpečnosti práce                ○ dozor v oblasti památkové péče o   dozor při ochraně přírody a krajiny         ○ obchodní inspekce o   živnostenská kontrola                          ○ celní dozor

  TYPICKÉ SANKČNÍ OPATŘENÍ DOZOROVÝCH ORGÁNŮ : ·           požadavek odstranění věci (např. požární dozor), ·           omezení nebo ukončení určité činnosti (např. dozor v oblasti památkové péče), ·           uzavření provozovny (např. hygienický dozor), ·           odnětí oprávnění (např. živnostenská kontrola), ·           ukládání pokut za správní delikty v rámci správního trestání (např. Česká obchodní inspekce).

  PŘEDPOKLADY : ■  zákonný podklad, ■ omezeni pouze na splnění sledovaného účelu ■ aplikace pouze nezbytně nutných zákonných prostřed-ků

  VÝZNAM            preventivní                                                                        represívní

   

   

   

   

   

   

   

   

   

   

   

   

   

   

   

   

   

   

   

   

   

   

   

   

   

   

   

   

   

   

  
  

  Shrnutí kapitoly

  Před detailním rozborem činnosti státní správy a samosprávy bylo nezbytné vymezit jakým způsobem je garantována bezprostřední kontrola veřejné správy, tedy kontrola, která směřuje dovnitř veřejné správy a návazně vymezit i rozbor dozorové činnosti veřejnoprávních orgánů vně, tedy mimo
  veřejnou správu.