HISTORICKÉ A SOUČASNÉ ŠKOLY SPRÁVNÍ VĚDY JUDr. Petr Pospíšil, Ph.D., LL.M. Historie studia veřejné správy Pro studium moderní veřejné správy má zvláštní význam vytváření novodobé veřejné správy, jejíž počátky se kladou do první poloviny 17. století a dávají se do souvislosti se skončením 30 leté války (Westfálský mír), kdy suverenita (nejvyšší moc) nad určitým územím se stává v Evropě politickou realitou. Novodobý stát, převážně absolutistický, potřeboval správu vykonávanou profesionálním aparátem, který by účinně a jako své povolání zabezpečoval potřeby státu (panovníka), zejména ve věcech finančních, daňových a vojenských a vykonával vrchnostenskou správu v těchto a popř. i v dalších oblastech. Tyto funkce odpovídaly v podstatě funkcím státu v období merkantilismu. Nově vytvořený státní aparát byl zárodkem pozdější státní byrokracie; je uspořádán tak, že nižší úřad je vždy odpovědný úřadu vyššímu. Studium správy v 17. a 18. století bylo ještě spíše účelové než teoretické. Řídilo se tezí Johanna Althusia, že „Správa je poutem, které udržuje stát pohromadě duchem řídícím, pořádajícím a na základě obecné vůle usměrňujícím rozmanité funkce lidského společenství.“ Historické a současné školy správní vědy, JUDr. Petr Pospíšil, Ph.D., LL.M. 2 Historické a současné školy správní vědy, JUDr. Petr Pospíšil, Ph.D., LL.M. 3 Historie studia veřejné správy Předmětem zájmu nebyly jen osoby tvořící státní aparát, ale i prostředky, jimiž bylo možno odborně, ale též úsporně zabezpečovat výkon státní správy. Proto se studovaly procedury probíhající ve správě a hledaly se cesty k jejich zlepšení i k zavádění postupů nových. Byl započat proces utváření novodobé veřejné správy, jejích postupných reforem a modernizace. Výrazem těchto snah se stala nejprve kameralistika (označení používané v německých zemích) a věda o policii (označení používané ve Francii). Později se oba pojmy používaly shodně, až převážil pojem policejní věda. Šlo o zkoumání vzájemných vztahů mezi ekonomií ve smyslu technologie, policií zahrnující národohospodářskou politiku, správním učením a finanční vědou. Správní věda (kameralistika, policejní vědy) byla původním označením pro studium veřejné správy, zprvu účelové, později však i teoretické. Předmětem zájmu byly osoby tvořící státní aparát tehdejšího policejního státu, jakož i ostatní prostředky, jimiž bylo možno odborně, ale též úsporně zabezpečovat výkon veřejné správy. Historické a současné školy správní vědy, JUDr. Petr Pospíšil, Ph.D., LL.M. 4 Historie studia veřejné správy Tradiční označení kamerální vědy bylo souhrnným názvem pro soubor odborných disciplín, jejichž znalost byla vyžadována (vedle znalosti práva) od úředníků zemských komor. Základní strukturu tvořily: -finanční a daňová politika, -nauka o živnostech, o zemědělství a o lesním hospodářství, -nauka o důlnictví, -nauka o obchodu, -technologie výrobních oborů. Osamostatnění věd tvořících společně kamerální vědy bylo výsledkem dalšího procesu, kdy došlo k pokusu o diferenciaci mezi kameralistikou a vědou o policii. Od té doby se fenomén správy stává předmětem několika vědních disciplín, které se označují jako správní vědy. Historické a současné školy správní vědy, JUDr. Petr Pospíšil, Ph.D., LL.M. 5 Historie studia veřejné správy Z prvních významných představitelů správní vědy lze uvést Lorenza von Steina, který se ve 2. polovině 19. stol. zabýval problematikou právního státu, chtěl vytvořit vědu, která by byla schopná vysvětlit sociální vztahy ve společnosti. Steinovo dílo podávalo systematický přehled o různých odvětvích správy a pojednávalo i o hranicích, které jsou stanoveny státní správě vzhledem k právům jednotlivců. Věnoval se i vymezení prostředků a metod veřejné správy. Stein bývá považován za nevýznamnějšího představitele a završitele druhého období vědeckého zkoumání správy v německých zemích, jehož výrazem byla správní nauka. Také ve Francii usilovali někteří autoři o vytvoření samostatné správní vědy. Např. Charles Jean – Baptiste Bonnin uvádí, že studium správy je nutno považovat za vědu o vztazích mezi společností a správou, a dále, že cílem správy je usilovat o efektivnost jejích činností. Pozdější francouzští autoři 19. století (Macarel, Vivien) zdůrazňují rozdíly mezi správním právem a správní vědou. Předmětem správního práva je znalost pozitivních zákonů, předmětem správní vědy jsou sociální jevy, které správní činnost podmiňují. Historické a současné školy správní vědy, JUDr. Petr Pospíšil, Ph.D., LL.M. 6 Historie studia veřejné správy Adolf Merkl hovoří o 2 etapách správní vědy: -správněpolitické, která spadá do období absolutistického policejního státu, -správněprávní, ve které převládají juristické aspekty a jež se stala vládnoucí v právním státě. Ludwig Adamovich rozděluje etapy vývoje správní vědy do 3 etap dle používaných metod zkoumání jevu správy: -metody policejní vědy (18. stol.), -metody správní nauky (19. stol.), -juristické metody vědy o správním právu (20. stol.) V kontinentální Evropě nastává delší období, v němž zkoumání správy se stává integrální součástí vědy o správním právu, a to jak v její podobě státní, tak samosprávné. Historické a současné školy správní vědy, JUDr. Petr Pospíšil, Ph.D., LL.M. 7 Historie studia veřejné správy Někteří autoři však nahlížejí na veřejnou správu v širších (než právních) souvislostech, např. Max Weber se svou analýzou byrokracie. V jeho pojetí je byrokracie synonymem efektivnosti dosahované díky organizovanosti, která dokáže potlačit extrémní zájmy. Výkon úřadu v jeho pojetí je chápán jako profesionalismus, jemuž nejlépe vyhovuje, jestliže úředník může vystupovat jako služebník práva. Racionálně se chovající byrokracie je vynikajícím prostředkem udržení rozumné rovnováhy mezi ekonomikou a politikou. V české vědecké literatuře můžeme pozorovat soustavný zájem o správu až ve třetím období, totiž v rámci vědy správního práva a jejích metod. V tomto ohledu se veřejnou správou zabývali všichni přední čeští administrativisté (Pražák, Hoetzel, Weyr, Pošvář, Matějka) v rámci vědního oboru správní právo. Historické a současné školy správní vědy, JUDr. Petr Pospíšil, Ph.D., LL.M. 8 Studium veřejné správy v USA V USA se nejvíce projevila potřeba zkoumat řízení a správu a jejich metody v průmyslové oblasti za účelem efektivního zvládání prudkého rozvoje velkovýroby. Kromě toho byl vývoj v USA odlišný i v tom, že zde ještě počátkem 20. století byla značně decentralizovaná exekutiva převážně samosprávného charakteru. Pro vývoj zkoumání veřejné správy v USA jsou charakteristické tyto znaky: -sledování pragmatického, technického a experimentálního aspektu více než teoretického, -odmítání právních metod zkoumání správy jako převažujících, -sledování paralely mezi správou soukromou a veřejnou. Počátky bádání o správě mají v USA dvě východiska: -první směřovalo k tomu, aby studium veřejné správy bylo zvláštním pododvětvím politické vědy; smyslem tohoto úsilí bylo vytvořit správu politicky neutrální, profesionální, morálně bezúhonnou a výkonnou (čelným představitelem byl pozdější prezident W. Wilson). Historické a současné školy správní vědy, JUDr. Petr Pospíšil, Ph.D., LL.M. 9 Studium veřejné správy v USA -druhé východisko podněcovalo vybudování teorie veřejné správy na základě Taylorových principů managementu, včetně požadavku efektivnosti veřejné správy po vzoru správy podnikové. Z těchto základních proudů se vyvinuly doktrinální proudy studia veřejné správy v USA: -Veřejná správa (Public Administration) jako složka teorie organizace – rozpracovává politickovědní i podnikový management na podmínky veřejné správy, zejména pokud jde o principy její organizační výstavby a racionalizaci správních agend. -Nová teorie organizace – překračuje hranice veřejné správy a inspiruje se výsledky školy o lidských vztazích (sociální psychologie) – vychází z premisy, že psychologické faktory mají přinejmenším stejně velký vliv na produktivitu jako faktory materiální. Veřejná správa absorbovala nové nástroje převzaté z psychologie, ekonomie a teorie řízení, což umožnilo studovat organizaci a řízení objektivně a do hloubky za účelem zdokonalení praxe. Historické a současné školy správní vědy, JUDr. Petr Pospíšil, Ph.D., LL.M. 10 Studium veřejné správy v USA - -Mezi novější směry v USA patří systémová teorie (Systems Approach) – zabývá se takovými otázkami jako vztah organizace k jejímu okolí, vztahy podsystémů (složek organizace) navzájem jako problém komplexnosti, zachování organizace přizpůsobováním se změněným podmínkám jako problém efektivnosti, adaptability a flexibility, jakož i vzájemná zaměnitelnost organizačních opatření (princip funkční ekvivalence). V USA se také někdy hovoří o „džungli manažerských teorií“, které se často opírají o výsledky výzkumu konkrétních správních systémů, které přinášejí poznatky o skutečném stavu veřejné správy a o potřebných reformních krocích, jež lze úspěšně aplikovat v různých správních systémech. Historické a současné školy správní vědy, JUDr. Petr Pospíšil, Ph.D., LL.M. 11 Poválečný vývoj studia veřejné správy v Evropě Po 2. světové válce došlo v Evropě k renesanci studia správy, neboť nové funkce západoevropských států v hospodářské a sociální sféře vyžadovaly reformu a modernizaci veřejné správy, včetně nových forem jejího řízení. V tomto období dochází k definitivnímu konstituování správní vědy (nauky) jako vědní disciplíny v rámci sociálních věd. Tím se v podstatě zahajuje čtvrté období studia správy v evropské historii. Správní věda nezůstala jediným vědním oborem, který se v Evropě zajímá o studium správy. Správa se stává předmětem studia renomovaných vědních oborů jako např. sociologie, právo, ekonomie nebo politologie, ale i nově vznikajících oborů jako veřejná politika nebo regionalistika. Historické a současné školy správní vědy, JUDr. Petr Pospíšil, Ph.D., LL.M. 12 Poválečný vývoj studia veřejné správy v Evropě Poválečné tendence evropského studia správy je možno rozdělit do dvou hlavních spolu souvisejících a doplňujících se směrů: -studium, které se z pragmatických důvodů zaměřuje na zlepšování chodu veřejné správy globálně nebo jen z určitých dílčích aspektů (racionalizace administrativních prací, zlepšení styků úřadů s občany apod.); tento přístup byl zpravidla vyvoláván probíhajícími správními reformami. -provádění soustavného studia veřejné správy v rámci k tomu účelu vytvořené vědní disciplíny, popř. zařazení studia veřejné správy do některé již existující vědní disciplíny. V poslední době se setkáváme s dalšími směry studia správy, z nich největšímu zájmu se patrně těší různé aplikace manažerských teorií, které pro oblast veřejné správy nesou označení New Management nebo Public Management. Rozdílně od západní Evropy se konstituovala správní věda a studium správy ve střední a východní Evropě. V této části Evropy se vytvořila v zásadě dvě základní centra studia veřejné správy, a to v Polsku a v Sovětském svazu. Historické a současné školy správní vědy, JUDr. Petr Pospíšil, Ph.D., LL.M. 13 Poválečný vývoj studia veřejné správy v Evropě Studium správy v Polsku kromě vědecko-pedagogických aspektů se soustřeďuje na techniky a postupy výzkumu správy, na analýzu stavu správy a na vypracovávání příslušných doporučení. Zájem o vědecké studium správy v tehdejším SSSR je spojován s obecným požadavkem vybudování moderní organizace správy země a hospodářství. Vzorem pro první sovětské pokusy byla hlavně americká klasická pojednání o podnikové organizaci, vědeckém řízení, efektivitě apod. V období stalinismu byla tato teorie postupně likvidována jako buržoazní a byla nahrazována teorií označovanou jako sovětská výstavba. Tento obor se zabýval funkčními a strukturálními aspekty všech druhů státních orgánů (nejen správních). Jedním z nových oborů se stává v 60. letech teorie státní správy, která byla silně ideologicky determinována. Z ekonomických věd vztahujících se obecně k řízení a správě se uvádí jako zajímavá disciplína vědecká organizace práce. Historické a současné školy správní vědy, JUDr. Petr Pospíšil, Ph.D., LL.M. 14 Poválečný vývoj veřejné správy v Evropě V Československu se v 60. letech začíná studium veřejné správy vymezovat jako samostatná vědecká disciplína. Nejprve vzniká obor označovaný jako společenská a státní výstavba. Jeho účelem bylo zkoumat celou politickou organizaci tehdejší společnosti jako celistvý komplex, zkoumat ve všech oblastech státu skutečné jevy a skutečné procesy, být opravdovou státovědou, vědou o politických institucích a jejich organizační struktuře a fungování. Rozvoj tohoto oboru byl zastaven po roce 1968 jako nebezpečný pro normalizaci. Obor společenská a státní výstavba svým rozsahem zájmu a předmětem studia přesahoval studium veřejné správy, jak je obvykle chápáno. To vedlo k vytváření oboru, který se speciálně zaměřoval na studium veřejné správy. Byla to správní věda, někdy také označována jako teorie státní správy. Po roce 1989 se studiu veřejné správy v Československu a později v České republice otevřely široké možnosti. Veřejná správa se stala předmětem studia i takových oborů jako sociologie, politologie, ekonomie, regionalistika, veřejná politika, management ad. Historické a současné školy správní vědy, JUDr. Petr Pospíšil, Ph.D., LL.M. 15 Poválečný vývoj veřejné správy v Evropě Správní věda – pojednává o skutečném stavu veřejné správy, tj. popisuje ji v jejích jevových formách, systematicky ji pořádá, objasňuje pojmy, ukazuje na souvislosti a základy správy a zkoumá cíle správy. Věda správního práva (teorie správního práva) – je normativní vědou, která pojednává o tom, co býti má. Předmětem jejího zájmu jsou normy, podle nichž má být správa vedena vykonávána. Správní politika – hodnotí veřejnou správu podle předem stanovených kritérií, nebo objasňuje u jednotlivých správních institutů dosahování cílů správy. Historické a současné školy správní vědy, JUDr. Petr Pospíšil, Ph.D., LL.M. 16 http://www.zeller.de/img/1342-13.JPG Děkuji za pozornost J