1          PRÁVNÍ  PŘEDPISY  ÚZEMNĚ  SAMOSPRÁVNÝCH  CELKŮ

Oprávnění vydávat závazné právní předpisy mají oba územně samosprávné celky. Tato skutečnost potvrzuje i jejich význam ve veřejné správě. Nicméně oproti ostatním orgánům s tímto oprávněním je působnost krajů a obcí v této oblasti poněkud modifikována.

V první řadě zde platí, že jsou oprávněný vydávat dva právní předpisy. Důvodem je že obce
a kraje jsou jediné veřejnoprávní orgány, které jsou nadány dvojí působnosti, takže v samostatné působnosti vydávají obecně závazné vyhlášky a v přenesené působnosti nařízení na základě zmocnění v zákoně. Další specifikou je, že v krajích jsou jejich území i správní obvody totožné, takže nařízení platí pro oba. Nicméně v obcích totéž platí pouze pro ty z nich, které mají základní pověření. V obcích s pověřeným obecním úřadem a s rozšířenou působnosti platí jejich obecně závazné vyhlášky pro jejich území, ale nařízení těchto obcí mají účinnost i pro obce, které jsou pro výkon přenesené státní správy začleněny do  jejich správních obvodů. 

Výsledným přínosem osvojení si této kapitoly je, že bude získáno plné povědomí o významném oprávnění obcí a krajů, tj. vydávat právní předpisy a zejména pak o:

Ø  podmínkách vydávání právních předpisů v samostatné působnosti,

Ø  podmínkách vydávání právních předpisů v přenesené působnosti,

Ø  jejich publikace,

Ø  platnosti a účinnosti,

Ø  kontrole zákonnosti.

Právo, právní stát. obecně závazné právní předpisy, nařízení obcí, nařízení krajů, obecně závazné vyhlášky obcí, obecně závazné vyhlášky krajů, platnost, účinnost, zastupitelstvo, rada, úřední deska, věstník kraje, způsob v místě obvyklý.

           Jedná se o právní předpisy, které mají v právním řádu specifický charakter, vyplývající z ústavního postavení územně samosprávných celků a jejich „dvojkolejné“ působnosti. Ústava České republiky stanoví v ustanoveních:

Čl. 79 odst. 3 „Ministerstva, jiné správní úřady a orgány územní samosprávy mohou na základě a v mezích zákona vydávat právní předpisy, jsou-li k tomu zákonem zmocněny“.

Čl. 104, odst. 3 „Zastupitelstva mohou v mezích své působnosti vydávat obecně závazné vyhlášky“.

Tím je dán ústavněprávní základ pro vydávání právních předpisů územními samosprávnými celky. Na ústavní zmocnění navazují zákony o obcích, krajích a o hl. městě Praze (č. 128/2000 Sb., o obcích, č. 129/2000 Sb., o krajích, č. 131/2000 Sb. o hlavním městě Praze). Územní samosprávné celky jsou tak oprávněny vydávat dva právní předpisy, což souvisí s výkonem dvou působností, a to:

• v samostatné působnosti - s obecnou závaznosti pro svá území obecně závazné vyhlášky obcí nebo krajů,
• v přenesené působnosti - s obecnou závaznosti pro správní obvod nařízení obcí nebo krajů.

1.1          OBECNĚ ZÁVAZNÉ VYHLÁŠKY OBCÍ A KRAJŮ

Obecně závazné vyhlášky v současnosti charakterizujeme víceméně jako podzákonný originární normativní právní akt. K jejich vydávání  jsou zákonem zmocněná zastupitelstva územně samosprávných celků, a to v rámci výkonu jejich samostatné působnosti na území obce nebo kraje.

Schválení obecně závazné vyhlášky se děje formou usnesení zastupitelstva a je tak podmíněno souhlasem nadpoloviční většiny všech členů zastupitelstva. Při vydávání obecně závazných vyhlášek se obec či kraj musí řídit zákony. Aby byly tyto předpisy platné, je nutné jejich vyhlášení. Obec či kraj musí zkoumat, zda daná oblast již není upravena jakýmkoliv právním předpisem vyšší právní síly. Pokud tomu tak není a jedná se o samostatnou působnost v mezích kompetencí obcí nebo krajů, je možno obecně závaznou vyhlášku vydat. Nicméně hodlají-li obce nebo kraje tímto právním aktem ukládat fyzickým a právnickým osobám povinnosti jsou omezeny tak, že:

·           kraje k jejich stanovení mohou přistoupit pouze tehdy, stanoví-li tak zákon,

·           obce  pouze v těchto případech

o    k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku; zejména může stanovit, které činnosti, jež by mohly narušit veřejný pořádek v obci nebo být v rozporu s dobrými mravy, ochranou bezpečnosti, zdraví a majetku, lze vykonávat pouze na místech a v čase obecně závaznou vyhláškou určených, nebo stanovit, že na některých veřejných prostranstvích v obci jsou takové činnosti zakázány,

o    pro pořádání, průběh a ukončení veřejnosti přístupných sportovních a kulturních podniků, včetně tanečních zábav a diskoték, stanovením závazných podmínek v rozsahu nezbytném k zajištění veřejného pořádku,

o    k zajištění udržování čistoty ulic a jiných veřejných prostranství, k ochraně životního prostředí, zeleně v zástavbě a ostatní veřejné zeleň a k užívání zařízení obce sloužících potřebám veřejnosti,

o    stanoví-li tak zvláštní zákon.

Z uvedeného plyne, že na rozdíl od zákona o obcích, zákon o krajích nestanovuje okruh povinností, které lze upravovat obecně závaznou vyhláškou.

Dozor nad vydáváním obecně závazných vyhlášek

Je-li obecně závazná vyhláška obce nebo kraje vyhlášená je neprodleně po dni jejího vyhlášení zaslána Ministerstvu vnitra, které ji podrobí kontrole souladu s příslušnými zákony. Zjisti-li ministerstvo, že předmětná vyhláška odporuje zákonu, vyzve zastupitelsvo obce nebo kraje ke zjednání nápravy (pozastavit účinnost bez výzvy k nápravě může Ministerstvo vnitra pouze v případě zřejmého rozporu obecně závazné vyhlášky obce nebo kraje s lidskými právy a základními svobodami). Dále mohou nastat tyto situace:

·         zastupitelstvo zajistí nápravu ve stanovené lhůtě.

Ministerstvo vnitra své rozhodnutí o pozastavení účinnosti obecně závazné vyhlášky zruší neprodleně poté, co obdrží sdělení o zjednání nápravy, jehož přílohou je i obecně závazná vyhláška, kterou byla zjednána náprava.

·         zastupitelstvo nezjedná nápravu ani do 60 dnů od doručení výzvy.

Ministerstvo vnitra rozhodne o pozastavení účinnosti této obecně závazné vyhlášky. Účinnost obecně závazné vyhlášky je pozastavena dnem doručení rozhodnutí Ministerstva vnitra obci nebo kraji. Ministerstvo vnitra v rozhodnutí současně stanoví přiměřenou lhůtu ke zjednání nápravy.

Nesjedná-li zastupitelstvo nápravu ani ve stanovené lhůtě a není-li proti rozhodnutí Ministerstva vnitra podán rozklad, podá Ministerstvo vnitra do 30 dnů od uplynutí lhůty pro podání rozkladu Ústavnímu soudu návrh na zrušení obecně závazné vyhlášky. Je-li proti rozhodnutí Ministerstva vnitra podán rozklad, podá Ministerstvo vnitra takový návrh Ústavnímu soudu do 30 dnů ode dne právní moci rozhodnutí o rozkladu, kterým byl rozklad zamítnut. Jestliže Ústavní soud tento návrh odmítne, zamítne nebo řízení zastaví, rozhodnutí Ministerstva vnitra o pozastavení účinnosti obecně závazné vyhlášky pozbývá platnosti dnem, kdy rozhodnutí Ústavního soudu nabude právní moci.

Nelze ovšem vyloučit, že zastupitelstvo obce nebo kraje zjedná nápravu až před samotným rozhodnutím Ústavního soudu o návrhu na zrušení obecně závazné vyhlášky. Pokud  obec nebo kraj neprodleně sdělí tuto skutečnost Ústavnímu soudu a Ministerstvu vnitra. Ministerstvo vnitra své rozhodnutí o pozastavení účinnosti obecně závazné vyhlášky zruší do 15 dnů od doručení sdělení obce o zjednání nápravy. Přílohou sdělení (usnesení zastupitelstva o zrušení) bude i obec.

1.2           NAŘÍZENÍ RADY OBCÍ A KRAJŮ

Z výše citovaného ústavního vymezení vyplývá, že nařízení jsou podzákonným derivativním správním aktem, které jsou vydávány v přenesené působnosti obce či kraje pro jejich správní obvod. Nařízení vydává rada obce (byla-li zřízená, jinak zastupitelstvo obce) a v případě krajů vždy rada kraje. Účelem nařízení je právně regulovat dané společenské vztahy (záležitosti), s přihlédnutím k místním podmínkám obce nebo kraje. Jako prováděcí právní předpisy se nařízení vydávají

·           na základě zmocnění v zákoně,

·           k provedení zákona a v jeho mezích,

·           v mezích.

Zmocnění krajů vydávat nařízení je v některých případech věcně shodná s pravomocí obcí. Shodně mohou vydávat nařízení mj. v případech:

·           územního plánování a stavebního řádu (stavební zákon),

·           působnosti orgánů České republiky v oblasti cen,

·           pozemních komunikací,

·           ochrany ovzduší a o změnách některých dalších zákonů (zákon o ochraně ovzduší).

Rada obce mohou dále vydávat nařízení např. v oblastech:

·           práva shromažďovacího,

·           živnostenského podnikání (živnostenský zákon),

·           veterinární péče a o změnách některých souvisejících zákonů (veterinární zákon),

·           krizového řízení a o změně některých zákonů (krizový zákon).

Rada kraje mohou vydávat nařízení např. v případech:

·           požární ochrany,

·           zajišťování obrany České republiky.

Obec zašle nařízení obce neprodleně po dni jeho vyhlášení krajskému úřadu ke kontrole jeho zákonnosti. Kraj zašle nařízení kraje neprodleně po dni jeho vyhlášení věcně příslušnému ministerstvu nebo jinému ústřednímu správnímu úřadu. Odporuje-li nařízení obce nebo kraje zákonu nebo jinému právnímu předpisu, postupuje krajský úřad nebo v případě nařízení kraje příslušné ministerstvo či jiný ústřední správní úřad totožně jako Ministerstvo vnitra v případě obecně závazných vyhlášek. Právní předpis je nutné dále zavést do evidence právních předpisů

1.3          LEGISLATIVNÍ PROCES

Vypracování návrhu právního předpisu

Návrh právního předpisu obce nebo kraje zpravidla zpracovává věcně příslušný odbor obecního úřadu (magistrátu), krajského úřadu, zaměstnanec nebo skupina zaměstnanců úřadu Předpokladem zpracování návrhu je, že zpracovatel je obeznámen s platnou právní úpravou, věcnými důvody navrhovaného předpisu a s legislativně technickými pravidly pro vydávání právních předpisů. V návrhu se uvede podle potřeby i variantní řešení jednotlivých otázek.

Důvodová zpráva. Součástí návrhu je důvodová zpráva, která zejména obsahuje:

·         výstižné a konkrétní zhodnocení platného stavu po stránce právní a ekonomické spolu s uvedením důvodů nové právní úpravy,

·         potřebné vysvětlení navrhované právní úpravy, cílů, které sleduje a způsobu jejich provádění,

·         výhody a nevýhody případně navrhovaných variantních řešení a zdůvodnění, která varianta se považuje za optimální,

·         finanční a hospodářský dopad navrhované právní úpravy ve vztahu k rozpočtu obce (kraje) a způsob úhrady potřebných nákladů,

·         dopad na počet pracovních sil a na občany.

Připomínkové řízení k návrhu právního předpisu

Zpravidla zpracovatel, ale podle místních podmínek i vedoucí odboru, tajemník obecního úřadu či starosta či ředitel krajského úřadu zajišťují připomínkové řízení v nezbytném rozsahu. Návrh s důvodovou zprávou se zašle k věcnému posouzení a k zaujetí stanoviska odborům či jiným pracovištím příslušného úřadu (magistrátu), a to zejména těm, jejichž působnosti se věcně dotýká. Týká-li se návrh jiných orgánů či právnických osob, lze jim návrh rovněž zaslat k posouzení a případně i k vyjádření. Všem dožádaným osobám zpracovatel určí lhůtu k zaujetí stanoviska, která je v naprosté většině případů 15 denní. Samozřejmě může být i delší nebo naopak kratší s přihlédnutím ke složitosti a rozsahu navrhované úpravy.

Vypořádání připomínek k návrhu předpisu

Zaujmou-li dožádané osoby k návrhu odchylná stanoviska, je třeba je s nimi projednat. Osoba nebo orgán zabezpečující připomínkové řízení je povinen vyvinout potřebné úsilí ke sjednocení stanovisek, aby dořešení sporných otázek nebylo neodůvodněně přesouváno až do doby předložení návrhu ke schválení radě či zastupitelstvu. Průběh a výsledky připomínkového řízení uvádí zpracovatel návrhu v předkládací zprávě, ve které se zpravidla uvádí s kým byl návrh projednán a samotný výsledek projednání.

Schválení návrhu právního předpisu

Před předložením návrhu obecně závazné vyhlášky na jednání zastupitelstva se doporučuje jeho předběžné projednání v radě s tím, že rada seznámí zastupitelstvo na začátku projednávání návrhu se svým stanoviskem. K posouzení návrhů právních předpisů (příp. jiných složitých právních záležitostí) mohou územně samosprávné celky zřídit legislativně právní poradní orgány ve formě výboru zastupitelstva nebo komise rady.

Jak již bylo výše uvedeno nařízení obce a kraje, schvaluji rady. Pouze v obcích, kde pravomoc rady vykonává starosta, schvaluje nařízení obce rovněž zastupitelstvo obce. Obecně závaznou vyhlášku obce nebo kraje, schvalují vždy pouze jejich zastupitelstva. Schválení právního předpisu se provádí formou usnesení zastupitelstva nebo rady. Ke schválení usnesení je zapotřebí, aby pro něj hlasovala nadpoloviční většina všech jejich členů. Pro platnost usnesení tak nestačí pokud by pro něj hlasovala pouze nadpoloviční většina přítomných členů. Okamžik schválení právního předpisu se neváže k jeho podepsání, ale už k okamžiku hlasování. Den schválení by měl být následně uveden v záhlaví právního předpisu. Skutečnost, že starosta obce (primátor) a hejtman kraje stojí v čele zastupitelstva i rady má za následek, že podepisují oba druhy právních předpisů. V obcích  společně s místostarostou (primátor s náměstkem primátora) a v krajích společně s náměstkem hejtmana.

1.4          PLATNOST A  ÚČINNOST  PRÁVNÍCH  PŘEDPISŮ  OBCÍ  A  KRAJŮ

Na základě zákona je platnost právních předpisů územních samosprávných celků podmíněna jejich oficiální publikací. Forma publikace právních předpisů obcí a krajů není totožná.

Obce

Publikačním prostředkem je pro všechny obce s výjimkou hlavního města Prahy úřední deska obecního úřadu. Obecně závazné vyhlášky a nařízení statutárního města se vyhlašují též na úředních deskách městských částí a městských obvodů.

Minimální doba vyvěšení na úřední desce je 15 dní. Dnem vyhlášení se rozumí první den vyvěšení právního předpisu na úřední desce. Platnost právního předpisu nastává vyvěšením právního předpisu na úřední desce a ten se pak stává účinným 15. dnem po vyvěšení na úřední desce.

Zvláštní způsob vyhlašování právních předpisů obce se týká nařízení obcí s rozšířenou působností. Ty musí svá nařízení zveřejnit též na úředních deskách obecních úřadů působících
v jejich správním obvodu.

Kraje

Platnost právních předpisů kraje je podmíněna jejich vyhlášením ve Věstníku kraje. Platnost tedy nastává dnem jejich vyhlášení ve Věstníku, přesněji dnem jeho rozeslání (označeno
v záhlaví). Pokud není stanoven pozdější počátek účinnosti, nabývá právní předpis účinnosti 15. dnem po jeho vyhlášení.

Ve Věstníku právních předpisů jsou vyhlašovány i nálezy Ústavního soudu týkající
se právních předpisů příslušného kraje.

Evidence

Obce i kraje jsou povinny vést evidenci právních předpisů. Tato evidence obsahuje číslo
a název právního předpisu, datum jeho schválení, datum nabytí jeho platnosti a účinnosti, popřípadě datum pozbytí jeho platnosti. Každý právní předpis je označen pořadovým číslem bez rozdílu, zda se jedná o obecně závaznou vyhlášku nebo nařízení. Číselná řada začíná a uzavírá se vždy koncem kalendářního roku.

Právní předpisy obce i evidence musí být přístupny každému v obci, která je vydala. Obecní úřady s rozšířenou působností, mají zvláštní úpravu veřejného zpřístupnění nařízení obcí,
a to tak, že musí být přístupné každému také u obecních úřadů působících v jejich správním
obvodu.

Kraj zpřístupňuje Věstník právních předpisů na krajském úřadu, na obecních úřadech v kraji a na Ministerstvu vnitra.

Podmínky vydávání právních předpisů obcemi a kraji jsou předmětem výše rozpracované kapitoly. Je zde zpracován „legislativní proces“ při projednávání a schvalování. Je možno konstatovat, že tento proces platí pro obce i kraje totožně, nicméně liší se při jejich publikaci a potažmo platnosti a účinnosti, což je dáno rozdílnými způsoby zveřejňování.

Je třeba upozornit, že kraje (oproti obcím) se podílí i na vydávání prvotních normativních aktů parlamentem, když disponují tzv. právem zákonodárné iniciativy, tady právem předkládat poslanecké sněmovně návrhy zákonů.